El carácter integral, complejo y abierto del sistema colombiano de control de constitucionalidad
| Autor | Ricardo Zuluaga Gil |
| Cargo | Abogado, con una especialización en derecho administrativo de la Universidad Pontificia Bolivariana |
| Páginas | 152-173 |
Abogado, con una especialización en derecho administrativo de la Universidad Pontificia Bolivariana. Es doctor en derecho por la Universidad de Salamanca y actualmente se desempeña como coordinador del área de derecho público en la Pontificia Universidad Javeriana Cali.
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Siempre que se habla de control de constitucionalidad, se piensa mecánicamente en la inspección que el juez constitucional ejerce sobre la coherencia de la acción del legislador con respecto a las disposiciones de la Ley Fundamental. Y es lógico que así sea, porque si la norma llamada de manera preferente, directa e inmediata a desarrollar la Constitución es la ley, naturalmente que será en el seno del Parlamento donde radiquen las mayores posibilidades de desfigurar o desmantelar la suprema voluntad del poder constituyente. Pero en Colombia el sistema de control es mucho más amplio, pues sobrepasa este supuesto en la medida que él está configurado de una manera tal que resulta tanto integral como complejo y abierto. Se dice que es integral porque las opciones de control abarcan la totalidad de las normas del ordenamiento jurídico, desde los actos reformatorios de la Constitución (Actos Legislativos), hasta las más discretas normas reglamentarias del orden local. Es complejo en la medida que su ejercicio está encomendado a diversas instancias de la organización estatal: tenemos así que en la Rama Judicial cumplen con esta labor la jurisdicción constitucional (Corte Constitucional), la contencioso administrativa (Consejo de Estado, tribunales de lo contencioso administrativo y jueces administrativos) y la ordinaria (todos los jueces de la República, desde la Corte Suprema, hasta los jueces promiscuos municipales); que también el gobierno, en sus expresiones nacional, departamental y municipal coadyuva en el ejercicio de esta función e incluso la administración pública tiene el deber de asegurar la integridad y coherencia del ordenamiento jurídico. Finalmente, se afirma que es abierto en la medida que la posibilidad de provocar los mecanismos de control está a disposición de cualquier juez mediante la excepción de inconstitucionalidad e incluso de todo ciudadano a través de una vía general como son las acciones populares.
El sentido del presente escrito es dar cuenta de esta compleja gama de instrumentos jurídicos sobre los que en Colombia se articulan las nociones de control y supremacía constitucional y que hacen del nuestro uno de los sistemas de control de constitucionalidad más amplio y completo de entre todos aquellos que conoce el derecho comparado. Y esta es una aproximación que se justifica en la medida que la doctrina nacional de la última década ha estado más Page 153 preocupada por dilucidar aspectos como la posición institucional de la Corte Constitucional, el alcance de sus pronunciamientos o los limites de su accionar, pero muy poco se ha ocupado de los asuntos puramente orgánicos que se suscitan alrededor de esta cuestión.
El art. 189 de la Constitución de Cúcuta de 1821 dispuso que: "El Congreso podrá resolver cualquier duda que ocurra sobre la inteligencia de algunos artículos de esta Constitución". Esta misma disposición, que fue recogida en las constituciones de 1830, 1832 y 1843, dejaba en manos del propio legislador, mediante las llamadas leyes de interpretación auténtica, la facultad de esclarecer cualquier duda que se suscitara con respecto a la coherencia y corrección de la legislación. Con posterioridad, la Constitución de 1853, además de establecer por primera vez la figura de la objeción presidencial de inconstitucionalidad, en el numeral 6º del art. 42 determinó, que entre otras atribuciones, a la Corte Suprema de Justicia le correspondía: "Resolver la nulidad de las ordenanzas municipales, en cuanto sean contrarias a la Constitución y a las leyes de la República".1 Ello significaba conferir a dos instancias nuevas, el ejecutivo y la rama judicial, la posibilidad de vigilar la corrección en el desarrollo de la Constitución. Pocos años después, el art. 72 de la Constitución de 1863 agregó una nueva modalidad de control:
Corresponde a la Corte Suprema suspender, por unanimidad de votos, a pedimento del procurador general o de cualquier ciudadano, la ejecución de los actos legislativos de las asambleas de los Estados, en cuanto sean contrarios a la Constitución o a las leyes de la Unión, dando, en todo caso, cuenta al Senado para que este decida definitivamente sobre la validez o nulidad de dichos actos.
No obstante se tratase de la facultad de suspender y no anular los efectos de las leyes de los estados de la Federación, era la primera ocasión en que esta fue Page 154 concebida como una facultad de orden ciudadana. Añádase además, que era un tipo de control que sólo recaía sobre las leyes de cualquiera de los nueve estados federados y no sobre las leyes de la Unión, con lo cual parece forzoso concluir que de lo que se trataba, más que de asegurar la supremacía de la Constitución, era de velar por la vigencia de la integridad del pacto federal.
Como hemos visto hasta ahora, se puede decir que la jurisdicción constitucional en Colombia se ha venido construyendo de forma paulatina a través de un largo proceso de avances y retrocesos que se ha extendido por casi doscientos años. Un nuevo paso se dio en 1886, cuando la Constitución de ese año le otorgó a la Corte Suprema de Justicia (C.S.J.) la facultad de resolver definitivamente las objeciones que por inconstitucionalidad formulara el Presidente de la República a los proyectos de ley que eran sometidos a sanción del ejecutivo, siendo esa la única forma de control que se consagró en esa fecha. Así decía el art. 90 de dicho texto:
Exceptuase de lo dispuesto en el artículo 88 el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional. En este caso, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Suprema, para que ella, dentro de seis días, decida sobre su exequibilidad. El fallo afirmativo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si fuere negativo, se archivará el proyecto.
Posteriormente, y con el ánimo de limitar los excesos y abusos en que habían incurrido a partir de 1886 los gobiernos de la llamada época de la Regeneración, en 1904, la ley 2ª de ese año, en su art. 2 dispuso que:
La Corte Suprema de Justicia, a solicitud de cualquier ciudadano, y previa audiencia del Procurador General de la Nación, decidirá definitivamente en sala de acuerdo sobre la validez o nulidad de los decretos legislativos, de conformidad con el artículo anterior y con lo dispuesto en la Constitución Nacional en la materia.
Infortunadamente, conforme lo sostiene Dueñas Ruiz, la norma "tuvo escasos meses de vigencia y ninguna aplicación".2 Page 155
La crisis constitucional de la primera década del siglo XX3 evidenció claramente que la únics herramienta de control consagrada en el ordenamiento entonces vigente -objeción presidencial- no resultaba suficiente para garantizar la supremacía de la Ley Fundamental y se hacía necesario instaurar mecanismos idóneos para preservar el papel preeminente de la Constitución dentro de sistema jurídico.4 Fue de esta manera como se llegó en 1910, mediante el Acto Reformatorio Nº 3 de ese año, al establecimiento del control judicial concentrado de constitucionalidad, que se ejercería a través de la sala plena de la C.S.J. (integrada por las salas de casación civil y penal). Así lo disponía el art. 41 de dicha reforma:
A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confiere ésta y las leyes, tendrá la siguiente:
Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos que hayan sido acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación.
Este modelo de control concentrado se mantuvo así hasta 1968, cuando el art. 71 de la reforma constitucional de ese año especializó el ejercicio del mismo al crear la Sala Constitucional de la C.S.J., integrada por cuatro expertos en derecho público que se encargaban de realizar el estudio previo de constitucionalidad y emitir concepto, para que la Sala Plena tomara la decisión final.5 Por último, la Constitución de 1991 en el Capítulo IV del Título VIII (arts. 239 a 245) modificó completamente el sistema al separar de la jurisdicción ordinaria las funciones de juez de la constitucionalidad y encomendarlas a una Corte Constitucional (C.C.); órgano especializado integrado por nueve magistrados pertenecientes a las diversas áreas del derecho Page 156 y que son elegidos por el Senado de ternas que presentan el Presidente de la República, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia respectivamente.6
Pero el control concentrado no ha sido responsabilidad exclusiva de la C.C., pues tal como se ha dispuesto desde el art. 78 de la Ley 130 de 1913, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a cuya cabeza se encuentra el Consejo de Estado, le concierne decidir sobre la exequibilidad de los actos jurídicos del gobierno cuyo control no le hubiese sido asignado a la C.S.J. La atribución de esta facultad, en apariencia clara, generó algunos conflictos de competencia entre ambas potestades en torno a la naturaleza jurídica de los actos que a...
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