MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO 2023 E INFORME DE CUMPLIMIENTO DE LA REGLA FISCAL 2022
| Fecha de publicación | 15 Junio 2023 |
| Número de Gaceta | 737 |
INFORMES AL CONGRESO
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXXII - Nº 737 Bogotá, D. C., jueves, 15 de junio de 2023 EDICIÓN DE 70 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
C Á M A R A D E R E P R E S E N T A N T E S
JAIME LUIS LACOUTURE PEÑALOZA
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l C o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO 2023
E INFORME DE CUMPLIMIENTO DE LA REGLA FISCAL 2022
Página 2 Jueves, 15 de junio de 2023 Gaceta del Congreso 737
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
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Viceministra Técnica
Maria Fernanda Valdés Valencia
Subdirectora de Programación Macroeco nómica
Sara María Ramírez Arias
Equipo de coordinación del MFMP
Cristhian Fabián Osorio Quintero
Maria Camila Gómez Fernandez
Subdirección de Programación Macroecon ómica
Ana María Ruíz
Andrea Ríos Serna
Andrea Viviana Jiménez
Daniel Garzón Hernández
Diana Yineth Rivera
Fredy Alexander Castañeda
Juan Camilo Santaella
Viceministro General
Diego Alejandro Guevara Castañeda
Subdirector de Política Fiscal
Sammy Libos Zúñiga
Subdirección de Política Fiscal
Alejandra Gacha Mendoza
Carol Maureni Casas
Daniel Felipe Díaz
Deybi Stip Pinilla
Diana Paola Vargas
Dino Francisco Córdoba
Duván Felipe Guerrero
Gabriela Navarro Moscarella
Henry Nicolas Prado
Juan Camilo Forero
Johan Alexis Mendoza
Presidente de la República
Gustavo Petro Urrego
Ministro de Hacienda y Crédito Público
RicardoBonilla González
Director de la Dirección General de Política Macroeconómica
Daniel Esteban Osorio Rodríguez
Presidente de la República
G
ustavo Petro Urre
go
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Viceministerio Técnico
Daniela Saade Ortega, David Esteban Herr era, Laura Moreno Moren o
Dirección Nacional del Presupuesto Público N acional
Dirección General del Crédito Público y del Tesoro Nacional
José Roberto Acosta, Francisco Lucero, Luís Alexander López, Johanna Eunice Murcia, Paola Molina, Esteban Velasco, Rafael Páez, Nubia Parra, Camilo
Correa, Johanna Orjuela, Efraín Ortega, Marí a Paula Salamanca, Susana Si erra, María Andrea Ovall e, Jeffrey Cruz, María P aula Vargas, Andrés Otalora, David
Molina, Joan Sebastián Bentancourt
Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social
Dirección General de Apoyo Fiscal
Claudia Helena Otalora, Néstor Mario Urrea, Elsa Johanna Peñ aloza, Fernando Olivera, Andrés Feli pe Urrea, Mario David Chaves
Dirección General de Participaciones Estatales
Adriana Mazuera, Andrés Bravo
Comunicaciones
Edgar Laiton López, Diana Carolina Espitia, Daniela María Villalobos
Participación de las siguientes entidades en la ela boración de este documento:
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
Luis Carlos Reyes, Guillermo Sinisterra, Javier Deaza, David Suárez, Diana Parra, Gloria Yori Parra, Ivon Albarracín, Alba Clemencia Avendaño, Fabián Danilo
Potosí, Julián López, Fabián Giovanni Sarmiento
Departamento Nacional de Planeación (DN P)
Jorge Iván González, Gabriel Piraquive, Carol ina Lozano, Diana Escobar, Martha Cecilia García
Fondo Nacional de Garantías
Javier Cuellar, Luis Enrique Ramírez, Camilo Ji ménez, Jesús David Rincón
Edición
Junio 2023
Juan Felipe Herrera
Juan Sebastián Llanes
Juan Guillermo Salazar
Sandra Marcela Díaz
Santiago Rivera
Simón Briceño Cardona
Valeria Rivera Cañón
Laura Juliana Malagón
Laura Melissa Naranjo
Lina María Quiroga
Nicolás García Díaz
Paulina Alejandra Baquero
Sebastián Pérez Carrillo
Sonia Esperanza Sanabria
Tatiana García Hernández
Tomás Ramírez Tobón
Zaira Alejandra García
Taba de contenido
Prólogo ......................................................................................................... 5
Resumen Ejecutivo ......................................................................................... 8
Agenda para la transformación social y productiva en el marco de la sostenibilidad fiscal
……………………………………………………………………………………………………………………………16
Capítulo 1.Balance 2022 y perspectivas 2023 ............................................... 37
Capítulo 2.Plan Financiero 2024 .................................................................. 90
Capítulo 3.Estrategia macroeconómica y fiscal de mediano plazo ................... 123
Capítulo 4.Análisis de riesgos, pasivos y de sostenibilidad de la deuda pública . 161
Apéndice 1. Detalle de las estimaciones del Sector Público ............................... 200
Apéndice 2. Gasto tributario .......................................................................... 213
Apéndice 3. Compromisos de mediano y largo plazo con vigencias futuras .......... 243
Apéndice 4. Costo de las leyes sancionadas en 2022 ........................................ 250
Apéndice 5. Actividades Cuasifiscales en 2022 ................................................. 253
Glosario ..................................................................................................... 256
Abreviaturas ............................................................................................... 260
Índice de recuadros
Recuadro 1.1. Efectos de un incremento de la carga financiera de los hogares sobre la actividad
productiva …………………………………………………………………………………………………………………………………49
Autores: Sandra Díaz, Valeria Rivera, Ana Maria Ruiz y Simón Briceño.
Recuadro 1.2. Convergencia a mejores prácticas de contabilidad fiscal …………………………………73
Autores: Diana Vargas, Rafael Villareal y Sonia Sanabria.
Recuadro 2.1. Unificación de programas de transferencias monetarias …………………………………99
Autores: Sebastián Pérez, Juan Camilo Forero, Gabriela Navarro y Melissa Naranjo
Recuadro 2.2. Dinámica reciente del FEPC e implicaciones f iscales ……………………………………… 109
Autores: Sebastián Pérez, Juan Camilo Forero, Gabriela Navarro, Melissa Naranjo y David
Herrera.
Recuadro 3.1. Efectos macroeconómicos de la implementación de medidas de la política de
reindustrialización ……………………………………………………………………………………………………………………131
Autores: Juan Guillermo Salazar y Juan Camilo Santaella.
Recuadro 3.2. Análisis de la sostenibilidad externa como elemento central de la estrategia fiscal
de mediano plazo del MFMP 2023 ……………………………………………………………………………………………151
Autores: Juan Camilo Santaella y Sara Ramírez Arias.
Recuadro 4.1. Estrategia de financiamiento para el cambio de climát ico ………………………………173
Autores: Laura Moreno y Daniela Saade.
Gaceta del Congreso 737 Jueves, 15 de junio de 2023 Página 3
Prólogo
El Ministerio de Hacienda y Créd ito Público presenta a la ciuda danía y a las Comisiones
Económicas del Senado y de la Cámara de Re presentantes este Marco Fiscal de Mediano Plazo
para la vigencia 2023 en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 1 de la L ey 819 de 2003.
En concordancia con los requisit os establecidos en la ley, este Marco pr esenta, entre otros
aspectos, un informe de los resultados macroeconómicos y fiscales de 2022, el plan financiero
actualizado para 2023 y 2024, y la estrategia macroeconómica y fiscal para el period o
comprendido entre 2023 y 2034 con las metas de superávit primario que la administr ación se
propone alcanzar en línea con el objetivo de sostenibilidad de la deuda pública.
El Gobierno nacional tiene como objetivo adelantar la transformación social y económica del país
a través de un conjunto de políticas y medidas estructurales alineado con lo establecido en el
Plan Nacional de Desarrollo “Colombia, potencia mundial de la vida”. Ello incluye la
transformación productiva de la economía y una agenda amplia de reformas económicas y
sociales, que incluye la Reforma Tributaria para la Igualdad y la Justicia S ocial, y las reformas
pensional “Cambio por la Vejez”, laboral “Trabajo por e l Cambio” y la Reforma Estructural al
Sistema de Salud. Este Marco Fiscal de Mediano Pl azo hace explícita la estrategia plurianual del
Gobierno para alcanzar ese objetivo, y saldar así la deuda social histórica con la población
vulnerable del país, preservando la estabilidad macroeconómica y fiscal.
La economía colombiana atraviesa actualmente un proceso de ajuste gradual. El elevado
crecimiento de la economía en 2022, que permiti ó avances significativos en materia de
desempleo y pobreza multidimensional, se desaceleraría a lo largo de 2023 y 2024 ant es de
converger a su tendencia d e mediano plazo. Ello respon dería a cambios en el entorn o
internacional que, entre otros elementos, llevarían a una caída en los precios del petróleo, el
carbón y las materias primas. Al tiempo, los efectos rezagados d e la política monetaria global y
local, que han empezado a rendir frutos en la forma de una menor inflación, también contribuirían
a la desaceleración. Aunque las proyecciones indican que la actividad econ ómica se mantendría
robusta a lo largo del horizonte del Mar co, lo que permitiría mantener el nivel de empleo, el
Gobierno tiene la claridad de estar enfrentando un contexto económico des afiante en el diseño
de su estrategia de política en el f uturo inmediato.
En respuesta a esos retos, la estrategia fiscal de corto plazo de esta administración sigue de
cerca cuatro principios: i) l a necesidad de financiar reformas y pr ogramas sociales y económicos
para alcanzar una mayor justicia social; ii) la s ostenibilidad de la deuda y de las finanzas pú blicas;
iii) el cumplimiento estricto de la Regla Fiscal; y iv) la preservación de la estabilid ad
macroeconómica. Un logro esenc ial de esta administración en e l cumplimiento de aquellos
principios fue la aprobación de la Reforma Tributaria para la Igualdad y la Justicia Social (Ley
2277 de 2022), que permitió un aumento permanente del recaudo tributario y tendría (como se
demuestra en el documento) efectos posit ivos sobre el crecimiento económico, la pobreza y la
desigualdad. El aumento permanente de los ingresos tributarios gracias a la reforma le permitiría
al Gobierno financiar un incremento p ermanente del gasto primario en programas y reformas
sociales de forma simultánea con el cumplimiento de los requerimientos de la regla fiscal y con
la disminución de la deuda pública en el mediano plazo.
En estas condiciones, el Gobierno proyecta una reducción del déficit fiscal en 2023 de un punto
porcentual del PIB (4,3% frente al 5,3% del cierre de 2022). Este ajuste sería consistente con el
logro de un equilibrio primario por primera vez desde 2019, apalancado en el mayor r ecaudo
tributario de la reforma y de la coyuntura de altos precios del petróleo: los ingresos totales del
Gobierno Nacional Central a lcanzarían un máximo histórico como porc entaje del PIB. De forma
simultánea el Gobierno lograría en 2023 redu cir el déficit fiscal y alcanzar un aumento de
magnitud histórica (dos puntos porcentua les del PIB) en el gasto primario, en líne a con el objetivo
de alcanzar una mayor justicia social, con cumplimiento estricto del límite establecido por la regla
fiscal.
En 2024 el Gobierno proyecta un ligero aumento del déficit fiscal a 4,5% del PIB. Si bi en se
espera un aumento del déficit fr ente a 2023, ello se debe exclusivamente a un incremento en el
gasto en intereses que resultaría de las mayores necesidades de financiamiento de 2023 y 2024,
y de las adversas condiciones de mercado. Al descontar el pago de intereses, es decir, al
proyectar el balance primario, el resultado fis cal de 2024 se mantendría inalterado frente a 2023,
nuevamente en estricto cump limiento de la regla fiscal. En todo caso, en 2024 se manten dría un
alto gasto primario en programas para alcanzar una mayor justicia social, financiado por un
ingreso tributario que incluye el recaudo de la Ley 2277 de 2022 y un esfuerzo de lucha contra
la evasión y de materialización del recaudo derivado del arbitramento de litigios tributarios por
parte de la DIAN. El resultado fiscal proyectado para 2023 y 2024 refleja el objetivo del g obierno
de preservar la estabilidad fiscal al tiempo que se pilotea un ajuste macroeconómico necesario.
En ambos años, y hacia el mediano plazo, el Gobierno mantendría una estrategia diversificada
de financiamiento orientada hacia una mayor participación de fuentes internas y de
multilaterales, con un enfoque de minimización de riesgos.
Un aspecto fundamental de la estrategia fiscal de esta administración para 2023 y 2024 es el
comportamiento del déficit del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC),
que se detalla en el Recuadro 2.2 de est e documento. Si bien el gasto del gobier no en
transferencias al FEPC sería h istóricamente elevado en 2023, el Gob ierno nacional mantiene una
estrategia dual frente al desafío que imponen los subsidios a los combustibles líquidos: por una
parte, el Gobierno mantiene el compromiso de honrar las obligaciones acumuladas por el FEPC
a más tardar durante la vigencia fiscal siguiente; por otra parte, el Gobierno avanzará gradual
pero decididamente hacia la eliminación del diferencial de c ompensación tanto para la gasolina
como para el diésel, mediant e el aumento escalonado y paulatino de los pr ecios domésticos de
ambos combustibles. En este Marco Fiscal de Mediano Plazo el Gobierno proyecta que gracias a
esta estrategia el déficit acumulado en el FEPC en 2024 sería cero, resolviendo así de forma
definitiva el desafío que por años ha representado aquel Fondo para la estabilidad fiscal. Ello
permitiría liberar recursos fiscales que podr ían ser destinados al gasto en otros programas
sociales más alineados con los objetivos del plan de gobierno de alcanzar una mayor justicia
social y ambiental.
Hacia el mediano plazo se proyecta una recuperación del crecimiento económico hacia su
tendencia de largo plazo en ausencia de perturbaciones adicionales (3,2%). En este contexto el
Gobierno mantendría una estrategia de superávits primarios que permitirían simultáneamente
que la deuda converja a su nivel ancla hacia el final del horizonte de este Marco y que se reduzcan
los pasivos externos de la economía (ver el Recuadro 3.2). De esta manera, la estrategia fiscal
del Gobierno hacia el mediano plazo garantizaría un amplio gasto en programas social es que va
de la mano con la estabilidad fiscal y la sosten ibilidad de las cuentas externas.
En el mediano plazo empezarían a jugar un rol estratégico los cambios que el gobierno propone
en lo referente a la transformación productiva, la reindustrializaci ón y la transición energética.
En lo referente a la política de reindustrializac ión, el Gobierno implementaría medidas que
busquen transitar de una economía extractivista a una del conocimiento, productiva y sostenible,
al tiempo que perseguiría la internacionalización del tejido productivo en la bú squeda de una
participación más balanceada, profunda y beneficiosa en la econ omía global. En materia de
energía, el Gobierno nacional buscaría adelantar una transición energética sostenible y justa a
través de la implementación de acciones para enfrentar el cambio climático, al tiempo que se
aseguraría la soberanía energética y se garantizaría la estabilidad macroeconómica y f iscal del
país. En el Recuadro 3.1 de este documento se detallan los efectos positivos que implicarían la
implementación de algunas de las medidas de la po lítica de reindustrialización, principalmente
en la forma de una mayor productividad, crecimiento económico y un menor desbalance externo.
En adición a los recuadros mencionados sobre el FEPC, la transformación productiva y la
estabilización de los pasivos externos de la ec onomía, la estrategia presentada en este Marco
Fiscal de Mediano Plazo viene complementada por recuadros adicionales que analizan aspectos
específicos de relevancia para su diseño. Entre ellos se incluye una cuantificación del impacto de
aumentos en la carga financiera de los hogares sobre la actividad económica, dos estudios de
los elementos esenciales en el diseño de programas de transferencias monetarias unificadas y
en la financiación de inversiones verdes, y una presentación de la hoja de ruta en materia de
modernización de las estadísticas de finanzas públicas, proyecto en el que el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público viene tra bajando hace algunos años con múltiples otr as entidades del
Estado colombiano.
Como es tradicional, este Marco F iscal de Mediano Plazo ofrece un soporte técnic o robusto a la
estrategia macroeconómica y fiscal del Gobierno nacional en el cort o y el mediano plazo, así
como lineamientos estratégicos a la programación presupuestal de los años venideros. A través
de este documento, el Gobierno naciona l reafirma su compromiso tanto con los ob jetivos
establecidos en el Plan Nac ional de Desarrollo como c on los requerimientos que imp onen la Regla
Fiscal y el principio de responsabilidad en la administración de las finanzas públicas. En la medida
en que la economía enfrente turbulencias no anticipadas en el futuro, aqu el compromiso y
aquellos requerimientos con tinuarán sirviendo de base al diseño de la estrategia fiscal.
María Fernanda Valdés Valencia
Viceministra Técnica
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Resumen Ejecutivo
Agenda para la transformación social y productiva en el marco de la
sostenibilidad fiscal
» El Gobierno nacional desarrollará e implementará una agenda de políticas, medidas y
reformas que permitan lograr la transformación social y económica del país, saldando la
deuda histórica con la sociedad colombiana en el marco de la estabilidad macroeconómica y
la sostenibilidad de las finanzas públicas, dando pleno cumplimiento a la Regla Fiscal.
» El Gobierno nacional consolidaría la implementación de una transformación productiva que
incluya la política de reindustrialización y la transición energética justa, con el fin transitar
de una economía extractivista a una del conocimiento, productiva y sostenible, a través del
fortalecimiento de los sectores no minero energéticos, la diversificación de la oferta interna
y exportable y una matriz energética más limpia.
» El Gobierno nacional ha puesto en marcha una ambiciosa agenda de reformas económicas
y sociales con el fin de mejorar el bienestar de la población desde diferentes perspectivas.
Estas incluyen tanto la Reforma Tributaria para la Igualdad y la Justicia Social, así como tres
reformas que se encuentran actua lmente en trámite en el Congreso d e la República:
Reforma Pensional “Cambio por la Vejez”, Reforma Laboral “Trabajo por el Cambio” y la
Reforma Estructural al Sistema de Salud.
o En la segunda mitad del 2022 se aprobó la Reforma Tributaria para la Igualdad y la
Justicia Social, que mejora la progresividad y equidad del sistema tributario, además de
garantizar los ingresos suficientes para financiar sosteniblemente las medidas contenid as
en el plan de Gobierno, en el cual se incluye la estrategia social.
o La propuesta de Reforma Pensional “Cambio por la Vejez”, a través de la implementación
de un esquema compuesto por cuatro pilares (solidario, semicontributivo, contributivo y
componente de ahorro voluntar io), aborda los diferentes retos que present a el sistema
actual de protección a la vejez en Colombia, asociados a la cobertura, equidad (tanto
horizontal como vertical) y sostenibilidad.
o La propuesta de Reforma Laboral “Trabajo por el Cambio” busca mejorar las condiciones
de trabajo en términos de calidad y formalidad, a través del aumento de la cobertura de
la seguridad social, la reducción de las barreras de entrada y permanencia en el empleo
de los trabajadores extranjeros y la eliminación de la discriminación contra grupos
poblacionales potencialmente vulnerables, priorizando el cierre de brechas de género.
o La propuesta de Reforma a la Salud propende por el fortalecimiento de l diseño actual del
sistema, haciéndolo más eficiente, universal y equitativo, superando los retos actuales en
materia de cobertura y calidad a través del fortalecimiento de las instancias de
gobernabilidad y los mecanismos de manejo, control y ejecución de los recursos.
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