Modificaciones introducidas al gravamen a los movimientos financieros en la ley 788 de 2002 (Ley de Reforma Tributaria)
| Autor | Jeannette Bibiana García Poveda |
| Cargo | Abogada de la Universidad Externado de Colombia; Especialista en Derecho Tributario del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario |
| Páginas | 53-71 |
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El Gravamen a los Movimientos Financieros fue introducido por primera vez en la legislación colombiana en 1998por el presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias de emergencia económica1, con una vigencia limitada en el tiempo. Posteriormente el tributo fue revivido y ampliada su vigencia a través de varias leyes ( ley 508 de 1999 y 608 de 2000). Finalmente la ley 633 de 2000 introdujo un nuevo libro en el Estatuto Tributario, contentivo de las normas sustanciales del denominado Gravamen a los Movimientos Financieros, GMF, configurándolo como un «nuevo» impuesto de carácter nacional, permanente y sin destinación específica.
Esta especial clase de impuesto ha sido adoptado en diferentes legislaciones latinoamericanas, tales como Argentina, Brasil, Ecuador, Venezuela y Colombia, y sin lugar a dudas ha sido un instrumento para aumentar los ingresos fiscales en tales estados. Sin embargo, en todos estos países, con excepción de Colombia, el gravamen ha sido propuesto con una vigencia temporal, ya que algunos de sus detractores señalan que este tributo propende por la desintermediación financiera y afecta el desarrollo y profundidad de los mercados financieros.
De hecho, la Misión de ingresos públicos, instalada por el Gobierno Pastrana, en el informe presentado en el mes de agosto de 2002, acogiendo las propuestas de los asesores internacionales Richard Bird,James Potherba y Joel Siemrod, propusieron la eliminación lenta de este gravamen, a medida que puedan incorporarse otros recursos fiscales, teniendo en cuenta que actualmente el recaudo del GMF en nuestro país genera cerca de 0.7 puntos del PIB.
Sin embargo, en la Ley de Reforma Tributaria, recientemente aprobada por el Congreso de la República, no se vislumbra norma alguna que pretenda limitar en el tiempo la vigencia del Gravamen a los Movimientos Financieros; por el contrario, el impuesto fue redefinido y se pretende lograr, con las modificaciones introducidas, un aumento en su recaudo.
Es así como en la ley 788 de 2002 se proponen cuatro modificaciones al Gravamen a los Movimientos Financieros, consistentes en la redefinición de algunos de los elementos estructurales del tributo, tales como hechoPage 54 generador, sujetos pasivos, agentes de retención y operaciones exentas de gravamen.
De hecho, las modificaciones propuestas corresponden a aquellas materias en las cuales se han presentado debates doctrinales y jurisprudenciales en su interpretación y se encuentran justificadas en la exposición de motivos del proyecto de ley de reforma radicado por el Gobiemo ante el Congreso de la República en septiembre de 2002, en los siguientes términos:
El gravamen a los movimientos financieros también es objeto de modificación con elfin de mejorar el recaudo por ese concepto y de cerrar las brechas de elusión tributaria que se han identificado. La medida replantea el hecho generador, incluyendo operaciones no cubiertas en la legislación previa y amplía los sujetos pasivos y los agentes retenedores.
Las modificaciones permitirían un recaudo aproximado de 0.1 % del PIB en cada uno de los cuatro años.
Adviértase cómo se reconoce por parte del Gobiemo que algunas operaciones financieras no habrían quedado «cubiertas» por la legislación vigente hasta el 31 de diciembre de 2002,y lo que se pretende a través de la ley de reforma es precisamente corregir los vacíos existentes.
Justamente, el artículo 871 del Estatuto Tributario, incorporado por la ley 633 de 2000, definía como hecho generador del Gravamen a los Movimientos Financieros «la realización de transacciones financieras mediante las cuales se disponga de recursos depositados en cuentas corrientes o de ahorros, así como en cuentas de depósitos del Banco de la República, y los giros de cheques de gerencia.». (El resaltado es nuestro).
El parágrafo del artículo mencionado contenía la definición legal de «transacción financiera» en los siguientes términos:
Para los efectos del presente artículo, se entiende por transacción financiera toda operación de retiro en efectivo, mediante cheque, con talonario, con tarjeta débito, a través de cajero electrónico, mediante puntos de pago, notas débito o mediante cualquier otra modalidad que implique la disposición de recursos de cuentas de depósito, corrientes o de ahorros, en cualquier tipo de denominación, incluidos los débitos efectuados sobre los depósitos acreditados como «saldos positivos de tarjetas de crédito» y las operaciones mediante las cuales los establecimientos de crédito cancelan el importe de los depósitos a término mediante abono en cuenta. (El resaltado es nuestro).
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Nótese cómo el legislador del 2000incluyó expresamente en el contenido del parágrafo del artículo 871, en la relación de transacciones financieras, las operaciones relativas a los débitos efectuados sobre los depósitos acreditados como saldos positivos de tarjeta de crédito y las operaciones mediante las cuales los establecimientos de crédito cancelan el importe de los depósitos a término mediante abono en cuenta, así éstas no implicaran en todos los casos para su realización disposición de recursos depositados en cuentas corrientes, de ahorro o en cuentas de depósito, o el giro de cheques. Segeneró, en consecuencia, la discusión doctrinal yjurisprudencial sobre la causación del tributo respecto de estas dos operaciones, así como sobre los denominados convenios de recaudo y pago, que si bien no habían quedado expresamente incluidos en el parágrafo del artículo comentado, se hizo explícita referencia a ellos en el artículo 20 del decreto 405 de 2001, en el cual se señaló que los traslados de recursos a cuentas de terceros mediante constitudón de fiducias u otra modalidad contractual con objeto de ordenar pagos, también se encontraban sometidos al gravamen.
En efecto, realizada la lectura del antes trascrito artículo 871del Estatuto Tributario, vigente hasta el 31 de diciembre de 2002, se concluía que el hecho generador del impuesto se componía de dos elementos plenamente identificables:
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La realización de una transacción financiera (definida en el parágrafo del artículo 871) y
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La disposición de recursos depositados en cuenta corriente, en cuenta de ahorros o en cuenta de depósito del Banco de la República, o la expedición de los cheques de gerencia.
Por lo anterior, si se tipificaba la transacción financiera, tal como se encontraba descrita en el parágrafo, pero mediante ésta no se disponía de recursos depositados en cuenta corriente, en cuenta de ahorros o en cuenta de depósito, o el giro de cheques de gerencia no se realizaba sino uno de los elementos estructurales del hecho generador y, en consecuencia, no se causaba el gravamen.
Vale la pena poner de manifiesto que en vigencia de la ley 633 de 2000 el Gravamen a los Movimientos Financieros se encontraba estructurado alrededor de la disposición de recursos en cuentas bancarias. De hecho, los artículos 873, 874 Y 876 del Estatuto Tributario, normas introducidas igualmente por la ley 633 de 2000,señalaban que el impuesto se causaba en el momento en que se producía la disposición de recursos; que la basePage 56 gravable estaba integrada por el valor total de la transacción mediante la cual se disponía de los recursos y que actuarían como agentes retenedores el Banco de la RepÚblica y los establecimientos de crédito en los cuales se encontraba la respectiva cuenta, así como los establecimientos de crédito que expidieran los cheques de gerencia.
Para superar los problemas de carácter estructural mencionados, el Gobierno Nacional expidió el decreto reglamentario 405 de 14 de marzo de 2001, en el cual señaló específicamente, en relación con estas transacciones financieras, que no implicaban para su realización disposición de recursos depositados en cuentas gravadas o el giro de cheques de gerencia, lo siguiente:
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En cuanto a los débitos efectuados en los saldos positivos de tarjeta de crédito.
Señaló el artículo 1 del decreto 405 de 2001:
«De conformidad con el Parágrafo del artículo 871 del Estatuto Tributario, actuarán como agentes de retención del Gravamen a los Movimientos Financieros, GMF, los establecimientos de crédito que efectúen cualquier débito sobre los depósitos acreditados como 'saldos positivos de tarjetas de crédito'».
Era claro que como tal operación no implicaba disposición de recursos depositados en cuentas, la Ley al prever en el artículo 876 que actuarían como agentes de retención los establecimientos de crédito en los cuales se encontraba la respectiva cuenta, había dejado sin posibilidad de recaudo el gravamen generado por la realización de esta específica clase de transacción. Por lo tanto, era necesario designar un agente retenedor, ya que de lo contrario no podría recaudarse el impuesto.
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En cuanto a las operaciones mediante las cuales los establecimientos de crédito cancelan el importe de los depósitos a término mediante abono en cuenta.
Señaló el artículo 2 del decreto 405 de 2001: «Se entenderá que hay disposición de recursos en los términos del artículo 871 del Estatuto Tributario, y que se causará el tributo en la cancelación del importe de depósitos a término, cuando se paguen mediante abono en cuenta ya sea cuenta corriente, de ahorros o de depósito en el Banco de la República.
El importe...
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