Los municipios de la 'Otra Colombia' en la política de descentralización. Balance de la situación y propuestas
| Autor | Alberto Maldonado Copello |
| Cargo | Economista de la Universidad Externado de Colombia |
| Páginas | 231-284 |
Capítulo 1
231
Este artículo es posible gracias al apoyo de la oficina de Democracia de la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional en Colombia (USAID / Colombia). Las opiniones presentadas aquí son de la
exclusividad del autor y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID).
* Economista de la Universidad Externado de Colombia. Fue director de la Corporación para la Investiga-
ción Socioeconómica (CINSET) de ACOPI. Trabajó como profesional en la Financiera de Desarrollo Terri-
torial (FINDETER) y fue jefe de la División de Estudios Sociales del DANE. Desde 1988 ha trabajado como
consultor y funcionario en el sector público en temas de desarrollo regional y urbano, descentralización
territorial, desarrollo institucional, planeación local y sistemas de información con la GTZ, CEPAL, el Ban-
co Mundial, la Federación Colombiana de Municipios, el Instituto Ser, la Fundación Fes de Liderazgo, la
Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá, y USAID/ARD Colombia. Fue consultor del Departa-
mento Nacional de Planeación y jefe de la Unidad de Planeación Regional y Urbana de esa entidad (1995
y 1997). Actualmente es profesor e investigador de la maestría en administración pública de la ESAP y de la
maestría en planificación del desarrollo regional del CIDER de la Universidad de los Andes.
1. No existe una definición conceptual precisa de los municipios de la “Otra Colombia”, pero con esta etiqueta
se pretende llamar la atención sobre la situación de un conjunto de municipios pequeños y atrasados cuya
situación se ha agravado con la presencia de cultivos ilícitos, la violencia política y la poca gobernabilidad.
*
“
”
:
Balance de la situación y propuestas
INTRODUCCIÓN
En cada uno de ellos es posible encontrar
insumos valiosos para la comprensión de
la situación particular de los municipios
de la denominada “Otra Colombia”
1
, y
para la formulación de líneas de acción
que contribuyan a acelerar su desarrollo.
El propósito de este documento es pre-
sentar un breve análisis del lugar que han
ocupado los municipios pequeños y atra-
sados -los de la “Otra Colombia”- ßen las
políticas de descentralización y ordena-
miento territorial durante las dos últimas
décadas, analizar la situación actual y for-
mular recomendaciones para una política
de apoyo a este grupo de municipios, con
énfasis en aquellos que presentan serios pro-
blemas de cultivos ilícitos y violencia. Para
lograrlo se fundamenta en los seis docu-
mentos mencionados y en los resultados de
los conversatorios, así como en el análisis
REVISTA OPERA, VOLÚMEN 4 Nº4
232
de las tendencias de las políticas públicas
en la materia. La idea central que orienta el
documento es la necesidad de elaborar una
política explícita de apoyo a los municipios
pequeños y atrasados del país, con énfasis
en aquellos afectados en especial por culti-
vos ilícitos y altos niveles de violencia y que
se enmarque en los lineamientos generales
de la descentralización, pero que reconoz-
can las particularidades de este conjunto de
unidades territoriales.
El documento desarrolla las siguien-
tes partes: antecedentes de las políticas de
descentralización y caracterización de los
municipios de la “Otra Colombia”, los ob-
jetivos de la descentralización y el ordena-
miento territorial, los instrumentos, los
avances y resultados alcanzados, los facto-
res explicativos de dichos avances y resul-
tados, y los lineamientos de política.
1. ANTEC EDENTE S Y
CARACTERIZACIÓN DE
LOS MUNICIPIOS PEQUEÑOS
1.1. Antecedentes
La reforma descentralista en Colombia, que
comienza a desarrollarse en la primera mi-
tad de la década de los ochenta, tuvo como
propósito general resolver serios problemas
de legitimidad y gobernabilidad del Esta-
do, especialmente en lo relativo a su dimen-
sión regional. El proceso de desarrollo
capitalista, acentuado después de la Segun-
da Guerra Mundial, generó un crecimiento
importante de la economía y transformacio-
nes sociales significativas, pero estuvo acom-
pañado de grandes desigualdades en la dis-
tribución del ingreso y de crecimiento
absoluto de la pobreza y la miseria de la
población. Así mismo, se produjo un ace-
lerado proceso de urbanización y concen-
tración de la población y de las actividades
económicas y del ingreso en un grupo re-
ducido de centros urbanos. La estructura
urbano regional del país se caracterizó, en-
tonces, por la existencia de un puñado de
grandes ciudades que concentran la mayor
parte de la riqueza del país, por un grupo
de ciudades intermedias con un cierto ni-
vel de desarrollo y por una gran mayoría
de municipios pequeños y atrasados, con
un gran predominio de actividades rurales
de muy baja productividad. Evidentemen-
te aun en las ciudades grandes e interme-
dias el problema de la pobreza y la miseria
es importante en términos absolutos, pero
en términos relativos tiende a concentrarse
en los municipios periféricos.
Al tiempo que se concentró la activi-
dad económica y la riqueza, se produjo
un agudo proceso de centralización del Es-
tado, que condujo a una concentración
casi absoluta de los recaudos tributarios
en manos del gobierno nacional y a una
proporción exagerada en cuanto a los gas-
tos de funcionamiento e inversión. El go-
bierno nacional desempeñaba no sólo las
funciones típicamente propias de este ni-
vel, sino también aquellas que usualmen-
te corresponden a los gobiernos locales,
como el acueducto y el alcantarillado, las
vías veredales, el desarrollo urbano y la
Capítulo 1
233
educación y la salud básicas, entre otros.
Paralelamente la centralización fiscal y ad-
ministrativa se vio acompañada de una
fuerte centralización política, no tenien-
do las regiones y municipios la posibili-
dad de elegir a sus propios gobernantes.
Este esquema de organización y gestión
del Estado entró en crisis durante la década
de los setenta. El modelo centralista no fue
capaz de ofrecer a las comunidades la satis-
facción de buena parte de sus necesidades
básicas y mucho menos de solucionar los
problemas de atraso económico. Así mis-
mo, la centralización política agudizaba el
malestar y la inconformidad de la pobla-
ción. Por estas razones se produjeron múl-
tiples movimientos de protesta ciudadana,
asociados en su gran mayoría a las deficien-
cias en la provisión de los servicios públi-
cos domiciliarios y sociales, sobre todo en
los municipios medianos y pequeños.
Durante la década de los setenta se
exploraron desde el gobierno nacional di-
versas opciones para abordar la crisis regio-
nal y la crisis de los servicios públicos.
Durante el gobierno de Alfonso López
Michelsen (1974-1978) se propuso una
reforma constitucional por la vía de una
asamblea constituyente que incluía como
uno de los temas principales el ordenamien-
to regional; esta reforma, sin embargo, no
fue aprobada. Durante el gobierno de Tur-
bay Ayala (1978-1982) se dio prioridad a
una desconcentración hacia los departa-
mentos, pero no se produjeron avances sig-
nificativos. Quizá el aporte más importan-
te, en términos del diagnóstico y la
formulación de recomendaciones de polí-
tica, fue la organización de la misión de fi-
nanzas intergubernamentales dirigida por
Richard Bird y Eduardo Wiesner, la cual
entregó su informe final en 1981 y sirvió
de guía para varias de las reformas que se
adelantarían posteriormente. Sin embargo,
es sólo durante el gobierno de Belisario
Betancur (1982-1986) cuando, en el mar-
co de una estrategia de apertura democrá-
tica, se pone en marcha una reforma
integral de descentralización que pretendió
abordar los problemas de legitimidad y
gobernabilidad mencionados. Esta reforma
coincidió con tendencias mundiales a fa-
vor de la descentralización y la desregula-
ción, enmarcadas en gran medida, pero no
exclusivamente, en una visión neoliberal del
Estado, y con el apoyo de los bancos mul-
tilaterales a este tipo de políticas. Sin em-
bargo, la descentralización colombiana es
la respuesta local a las diversas crisis enfren-
tadas por el país. De hecho, como veremos,
no puede caracterizarse la descentralización
colombiana como una estrategia neolibe-
ral por cuanto buscó precisamente fortale-
cer el papel del Estado en aquellas regiones
más pobres y atrasadas, donde existía me-
nor viabilidad financiera
2
.
El diagnóstico oficial de la problemá-
tica que condujo a la puesta en marcha de
2. La descentralización territorial fue también una bandera de movimientos, que la concebían como una
estrategia para combatir la “expropiación política”, de los sectores populares y como un medio para conso-
lidar la democracia y abrir oportunidades a movimientos alternativos.
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba