La notificación como condición de eficacia de los actos administrativos. Con especial referencia al derecho administrativo peruano
| Autor | Hesbert Benavente Chorres |
| Cargo | Maestro en Derecho penal por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (Lima-Perú) |
| Páginas | 29-44 |
El presente artículo es producto de la actividad académica del autor como colaborador del Centro de Investigación en Ciencias Jurídicas de la Universidad Autónoma del Estado de México, en el área de Derecho Público.
Hesbert Benavente Chorres es Maestro en Derecho penal por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (Lima-Perú). Doctorante en Derecho por la Universidad Autónoma del Estado de México (Toluca- Estado de México) a raíz de la beca otorgada por la Secretaría de Relaciones Exteriores de México. Colaborador del Centro de Investigación en Ciencias Jurídicas, Justicia Penal y Seguridad Pública de la Universidad Autónoma del Estado de México. Docente universitario. Línea de investigación: Derecho público ngardunog@uaemex mx
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El método empleado para el análisis de la naturaleza jurídica de la notificación de los actos administrativos es el dogmático, partiendo de las dos tesis que la doctrina ha elaborado con relación a este tema: a) la notificación como un procedimiento administrativo (independiente del acto que comunica a los administrados) y, b) la notificación como elemento o condición de eficacia de los actos administrativos. Al respecto, en este estudio se analizarán ambas posiciones, tomando partida por la última de las mencionadas, dado que, en un sentido de estructura, el acto administrativo es válido cuando ha sido emitido por un órgano competente que aplica las normas pertinentes y se pronuncia sobre el fondo del asunto que incide en el ámbito de derechos y deberes del administrado, pero que recién surtirá efectos para él, cuando adquiera conocimiento del acto administrativo a través de la notificación; es decir, la misma no es un procedimiento administrativo independiente del acto que comunica, ni tampoco es un elemento de validez del mismo, sino una condición para que genere efectos a los administrados (una condición de eficacia); y lo señalado tiene respaldo, al menos en el Perú, en la ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General. En ese sentido, este artículo analizará las posiciones antes señaladas, con un previo estudio de lo que entendemos por procedimiento y acto administrativo, formulando luego la respectiva toma de postura.
En este sentido amplio habría proceso en cualquier función estatal y podríamos hablar entonces: a) de proceso judicial (civil, penal, comercial, contencioso administrativo); b) de proceso legislativo (es decir, el conjunto de actos parlamentarios que tienen por fin el dictado de una ley); c) de proceso administrativo (el conjunto de actos de la Administración que tienen por objeto la emanación de un acto administrativo). No parece un concepto útil (Aberastury & Cilurzo 1998; Araujo, 1998; Brewer, 1990; Couture, 1985).
En ese concepto no interesaría, pues, quién dicta los actos que integran y resuelven el proceso: bastaría que sea "el sujeto activo de la función pública, en cualquiera de sus especies" (Ballbé, 1947); se puede definir, entonces, el proceso como la "Serie o sucesión de actos coordinados que fijan los datos según los cuales ha de ejecutarse la función pública, con derecho del sujeto o sujetos pasivos de la misma a participar, con el sujeto activo, en su formación" (Ballbé, 1947).
No obstante que se suele usar así el término, este criterio no pareciera ser conveniente. En efecto, razones históricas y políticas han dado a la idea de proceso un significado más alto y valioso que el de mera secuencia finalista de actos: le han atribuido el fin específico de decidir una controversia entre partes (litigio) por parte de una autoridad imparcial e independiente (juez), con fuerza de verdad legal (autoridad de cosa juzgada). Es una de las funciones esenciales del Estado de derecho. No importa que el acto del juez resuelva estrictamente un litigio o que en cambio se refiera a las materias llamadas de "jurisdicción voluntaria" (Carnelutti, 1959); pero sí es básico que el acto final del proceso sea un acto judicial, es decir, una decisión proveniente de una autoridad imparcial e independiente, "desinteresada", con respecto al proceso. La clave es la existencia de una autoridad independiente del poder político e imparcial en la contienda que tiene a dicho poder como parte.
Aplicar el concepto de proceso a todo conjunto de actos dirigidos a la formación o a la apli-Page 32cación de normas jurídicas (sean éstas jurisdiccionales, administrativas o legislativas) implica quitarle ese carácter fundamental y tradicional de medio o técnica para la Administración de Justicia. Bien es cierto que también la actuación de los órganos administrativos y legislativos está sujeta a ciertos principios también comunes al proceso; pero no por ello puede olvidarse que es en el proceso judicial donde se hará la determinación definitiva y correctora del derecho y la justicia en un caso concreto, controlando de manera imparcial e independiente las decisiones de los órganos legislativos y administrativos. Por esas razones y por la conveniencia de establecer una unidad terminológica en el conjunto de actos judiciales que versan sobre actos de la Administración, creemos preferible mantener la designación de proceso estrictamente para el proceso judicial (González, 1995; Nava, 1959).
Ahora bien, negarle el nombre o carácter de "proceso" al procedimiento administrativo no puede en modo alguno implicar que por tal circunstancia la Administración no habrá de estar sujeta a ninguna regla o principio de derecho en su tramitación. En efecto, pareciera ser evidente hoy día que ciertos principios generales del derecho y ciertas normas constitucionales consustanciadas con el Estado de derecho y el sistema republicano de gobierno no están destinadas a ser aplicadas únicamente en el proceso judicial: también la Administración está sometida a esos principios, y sus procedimientos no estarán menos ligados a ellos por el hecho de que no los cubramos con la calificación de "proceso".
La terminología en sí no es fundamental: lo importante es señalar que participando en algo de lo esencial del proceso judicial, en el sentido de afectar los derechos de un individuo, le son de aplicación los principios y garantías de protección de esos derechos en el proceso judicial. El respeto al debido proceso legal, la irrestricta garantía de defensa, la actuación imparcial del funcionario, el acceso permanente a las actuaciones y toma de fotocopia completa de ellas, la producción amplia de la prueba, etc., no son sino algunos. De allí entonces que rechazar la calificación de "proceso" no implica en absoluto desechar la aplicación analógica, en la medida de lo compatible, de todos los principios proce- sales (Sayagués, 1953); ni tampoco dejar de sustentar el principio de que el procedimiento administrativo tenga regulación jurídica expresa y formal para la Administración, que encauce su trámite y determine con precisión los derechos de los individuos durante la evolución del procedimiento. Esa aspiración cabe hoy día hacerla extensiva al procedimiento de audiencia pública.
Como se sabe, la realización de todas y cada una de las funciones públicas no se agota, normalmente, en un acto. La actividad de los órganos públicos se concreta en una serie de actos combinados entre sí por un efecto jurídico único. Es decir, cuando el Estado juzga, legisla o administra lo hace a través de un procedimiento. Se da así un procedimiento jurisdiccional, otro legislativo y otro administrativo, diferenciados entre sí por la diversa función de la que son, respectivamente, cauce formal (Huelin, 1993).
En consecuencia, el procedimiento administrativo será el procedimiento de la función administrativa (González, 1975).
Desde otra perspectiva, partiendo de la distinción entre actos simples y actos compuestos (o actos-procedimiento, formados por una cadena de actos de trámite, que conducen al acto definitivo en el que se contiene la voluntad de la Administración), lo define Carnelutti como el tipo de combinación de actos cuyos efectos jurídicos están vinculados causalmente entre sí (cita tomada de: Huelin, 1993).Page 33
Definimos al procedimiento administrativo como la parte del derecho administrativo que estudia las reglas y principios que rigen la intervención de los interesados en la preparación e impugnación de la voluntad administrativa. Estudia, por lo tanto, la participación y defensa de los interesados (un particular, un funcionario o una autoridad pública; una persona jurídica, p ej una asociación de vecinos, usuarios, interesados o administrados) en todas las etapas de la preparación de la voluntad administrativa (sea de tipo individual como general; en este último caso es específicamente el procedimiento de audiencia pública el que debe también seguirse, sin perjuicio del trámite administrativo corriente) y desde luego, cómo debe ser la tramitación administrativa en todo lo que se refiere a la defensa, participación e intervención de dichos interesados. Estudia, en particular, la defensa de los interesados1, y como lógica consecuencia de ello la impugnación de los actos y procedimientos...
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