La sanción administrativa y su diferencia con otras medidas que imponen cargas a los administrados en el contexto español
| Autor | María Lourdes Ramírez Torrado |
| Cargo | Abogada |
| Páginas | 274-292 |
- Este artículo es resultado de la investigación "Potestad sancionadora de la Administración, en España", realizada en el marco del Programa de Doctorado en Derecho (Universidad Carlos III de Madrid). Trabajo financiado por la Fundación Universidad del Norte.
María Lourdes Ramírez Torrado: Abogada. Candidata a doctora en Derecho Administrativo, Universidad Carlos III de Madrid. Magíster en Derechos Humanos por la Universidad Católica de Lovaina (Bélgica). Profesora investigadora, adscrita al Grupo de Investigación en Derecho y Ciencia Política (GIDECP), categoría B de Colciencias, de la Universidad del Norte. Dirección postal: Universidad del Norte, Km 5, vía a Puerto Colombia. A.A. 1569, Barranquilla (Colombia). torrado@uninorte. edu.co
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García de Enterría la ha definido como1: "un mal inflingido por la Administración al administrado como consecuencia de una conducta ilegal"2. A su vez, Bermejo Vera la ha calificado como: "una resolución administrativa de gravamen que disminuye o debilita -incluso elimina- algún espacio de la esfera jurídica de los particulares, bien porque se le priva de un derecho, bien porque se le impone un deber u obligación, siempre como consecuencia de la generación de una responsabilidad derivada de la actitud de los mismos"3. Carretero Pérez y Carretero Sánchez se refiere a ella como "un mal jurídico que la Administración inflinge a un administrado, responsable de una conducta reprensible antecedente"4. Por su parte, para Suay Rincón la sanción administrativa es la "irrogación de un mal: la sanción administrativa es, como se sabe, un acto de gravamen, un acto, por tanto, que disminuye o debilita la esfera jurídica de los particulares, bien sea mediante la privación de un derecho (interdicción de una determinada actividad, sanción interdictiva), bien mediante la imposición de un deber antes inexistente (condena al pago de una suma de dinero: sanción pecuniaria)"5. En opinión de Gamero Casado, la sanción administrativa consiste en "la privación, restricción o suspensión de determinados derechos o bienes jurídicos del sujeto responsable de la infracción, precisamente como reacción -castigo- a la comisión de la misma"6. Y el Tribunal Constitucional sentencia que la sanción administrativas Page 275 consiste en "una decisión administrativa con finalidad represiva, limitativa de derechos, basada en una previa valoración negativa de la conducta"7.
De las anteriores propuestas de definición de sanción administrativa denotamos que existen tres elementos8 que son comunes en todos los intentos de conceptualizarla. Con ello nos referimos a: la carga que se le impone al individuo9; el gravamen que debe ser consecuencia de una conducta lesiva a un bien jurídico protegido en una infracción administrativa10 y el poder que ostenta las autoridades administrativas para imponerla, de acuerdo con las normas y principios que rigen la actividad sancionadora.
De este modo, la sanción es un signo de la autoridad represiva11, que se acciona frente cualquier tipo de perturbación que se ocasione12, y se traduce en el poder para reprimir a los individuos13, sin hacer la distinción entre relaciones de sujeción general y especial14, por las infracciones al orden jurídico-administrativo15. Siendo su objeto el de "reprimir una conducta contraria a Derecho y restablecer el orden jurídico previamente quebrantado por la acción del trasgresor"16, y asimismo el de Page 276 producir un efecto disuasorio17. Hasta el punto que algunos han llegado a decir que estas medidas tienen un carácter intimidatorio18.
El carácter represivo es el eje sobre el que se edifica el concepto de sanción. Carretero Pérez y Carretero Sánchez lo afirman claramente: "La finalidad de la sanción es punitiva y no puede ser sustituida por otra"19. De igual forma, ha sido resaltado por Marín-Retortillo Baquer, quien manifiesta que aquélla "se caracteriza por su aspecto punitivo"20, a lo que se le ha sumado el Tribunal Constitucional cuando sostiene que "si la medida desfavorable careciese de tal función represiva no estaríamos en el ámbito punitivo"21, sino que quizás podríamos adentrarnos en el de la responsabilidad civil, en donde se pretende es indemnizar a las víctimas22 y no castigar a las personas que deben afrontar la reparación e indemnización a que haya lugar.
Este carácter represivo de la sanción ha sido puesto en evidencia por el propio Tribunal Constitucional cuando afirma que este rasgo es el que marca la diferencia entre una sanción y otras resoluciones administrativas que limitan los derechos individuales, pero que tienen fines diversos: coerción y estímulo para el cumplimiento de las leyes; disuasión ante posibles incumplimientos; resarcimiento o compensación Page 277 por incumplimientos efectivamente realizados, restablecimiento de derechos fundamentales o del orden jurídico infringido, revocación de una autorización23 o las consecuencias de una obligación contractual, medidas tuitivas24.
El carácter represivo no puede ser mal entendido en el sentido que toda actividad que ocasione una carga al administrado es una sanción. Como lo pone de relieve Sánchez Morón: "No toda medida o acto de gravamen que la Administración puede adoptar como consecuencia de una vulneración del orden jurídico es una sanción administrativa"25. O como lo recalca Rebollo Puig: "En el Derecho Administrativo Sancionador se implican aspectos distintos no incluibles todos ellos en las diversas materias conforme a idénticos criterios. Por lo pronto urge depurar el concepto mismo para excluir de él las falsas sanciones y, consiguientemente, todo el régimen jurídico de otras medidas administrativas igualmente gravosas pero de naturaleza no propiamente represiva"26. Por su parte, Martín-Retortillo Baquer afirma: "En unos tiempos de desregularización administrativa -de forma que se estima positivo que la Administración reduzca y aminore sus intervenciones- es lógico que la constatación de incumplimientos y la apreciación de que no se respetan las reglas del juego hayan de provocar medidas contundentes que no por eso sean sanciones"27.
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De manera que muchas de las medidas que pueden ser adoptadas por las autoridades administrativas implican una carga para el individuo, pero ello no es un indicador de que se trate del ejercicio del poder punitivo sobre él28. Como lo explica Nieto García, en el ordenamiento jurídico existen diversas consecuencias jurídicas muy similares a la sanción administrativa, que se rigen por diversos regímenes jurídicos29; es el caso de las multas coercitivas, la responsabilidad civil30, medidas provisionales, medidas que afectan la eficacia de los títulos jurídicos otorgados por la misma Administración. En palabras del Tribunal Supremo:
En las dos medidas de suspensión o paralización de las obras y en la reposición restauración de la finca a su estado anterior, (...) no tienen naturaleza de sanción y, en consecuencia, es indiferente que sean reiteradas por una u otra Administración, pues su índole de medidas de defensa y garantía de la legalidad consienten e incluso hacen deseable tal reforzamiento del mantenimiento de dicha legalidad31.
Asimismo, se ha expresado el propio Tribunal Constitucional cuando intenta diferenciar el concepto de sanción de otras medidas con consecuencias negativas para el administrado:
No basta, pues, la sola pretensión de constreñir al cumplimiento de un deber jurídico (como ocurre con las multas coercitivas) o de establecer la legalidad conculcada frente a quien se desenvuelve sin observar las condiciones establecidas en el Ordenamiento Jurídico para el ejercicio de una determinada actividad. Es preciso que, de manera autónoma o en concurrencia con esas pretensiones, el perjuicio causado responda a un sentido retributivo. El carácter de castigo criminal o administrativo de la reacción del ordenamiento sólo aparece cuando, al margen de la voluntad separadora, se inflinge un perjuicio añadido32.
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Para evitar esta confusión entre la sanción y las medidas que producen cargas para los administrados, ciertas leyes se han pronunciado al respecto afirmando que algunas de sus medidas que generan cargas al administrado no tienen la naturaleza de sanción: "El cierre de un establecimiento o la prohibición de desarrollar una actividad o espectáculo que no cuente con la correspondiente licencia o autorización no tendrá carácter de sanción (...)"33.
A continuación se presentan algunas figuras legales que pese a tener efectos negativos para el administrado no son considerados como sanción, caso de: medidas coercitivas, las medidas de policía, la revocación de autorizaciones y licencias o caducidad de concesiones, o la imposibilidad de acceder a subvenciones del gobierno.
Lo que diferencia esencialmente a esta figura jurídica de la sanción administrativas es que mientras éstas poseen un carácter marcadamente represivo, las multas coercitivas buscan forzar al individuo a que cumpla con cierta obligación34. Apegado a esta lectura constitucional de las multas coercitivas se destaca a González Pérez35, quien afirma que la multa coercitiva no es una sanción y no se opone, por tanto, al ejercicio del poder...
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