La participación ciudadana en el posconflicto: alcances y retos de la democratización territorial en Colombia
| Autor | Esteban Buriticá-Arango/Camilo Andrés Garzón Correa |
| Cargo | Profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Cooperativa de Colombia, Colombia, seccional Medellín/Profesor de la Universidad Cooperativa de Colombia, Colombia |
Introducción.
La participación ciudadana con enfoque territorial es uno de los componentes más destacables del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante Acuerdo Final) suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP. El acuerdo creó cerca de setenta espacios de participación ciudadana, en su mayoría con alcance local y regional, que se suman a los 125 ya existentes en el país, en asuntos diversos como la planeación y ejecución de las políticas públicas, el diálogo social, el control político de las instituciones y la interlocución permanente entre los ciudadanos, los sectores sociales y el Estado (Guarín, Tovar, Guerrero y Amaya, 2017; Ministerio del interior, 2016). Su incorporación en el Acuerdo Final descansa sobre la idea de que la construcción de la paz y la superación de las causas del conflicto requieren la inclusión de los ciudadanos y los sectores sociales en los procesos políticos locales, así como de la construcción del desarrollo económico, la convivencia y la reconciliación “desde abajo”4. Por eso, entre sus objetivos básicos no solo se encuentran la “terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, sino también aspiraciones más concretas, como el fortalecimiento de la “transparencia” de las instituciones, la generación de “confianza” ciudadana y la “promoción de una cultura de tolerancia, respeto y convivencia” (véase: Acuerdo, Introducción).
El énfasis que pone el Acuerdo en la participación ciudadana con enfoque territorial satisface sin duda las exigencias normativas de democratizar y optimizar los procesos de planeación, ejecución y seguimiento de las políticas públicas a nivel local. La participación, por una parte, fortalece la igualdad política de los ciudadanos, permitiéndoles expresar y contrastar sus opiniones públicamente, e incidir en el contenido de las decisiones que los afectan (Martí, 2006, p. 208; Hübner-Mendes, 2013, p. 17). Por otra parte, puede ayudar a desactivar algunos de los problemas que a menudo se citan como causas de la violencia y el subdesarrollo de algunos territorios, como la centralización, la exclusión política, la ausencia de Estado, la corrupción y la falta de transparencia5. Por ello, en general, cabría esperar que la implementación efectiva de los mecanismos de participación en el posconflicto contribuya a legitimar el ejercicio del poder político y a generar desarrollo y bienestar en los territorios.
Tras la firma del Acuerdo, sin embargo, subsisten problemáticas que amenazan permanentemente la implementación de los mecanismos e imponen nuevos retos a las instituciones públicas (Guarín et al., 2017). Por una parte, la violencia que se ejerce todos los días contra los líderes sociales, los defensores de derechos humanos, las autoridades indígenas y los miembros de los medios de comunicación alternativos obstaculizan el ejercicio del liderazgo social que se necesita para que la participación ciudadana en los territorios sea exitosa. Por otra parte, la estructura del Estado, centralizada en la práctica, puede hacer que la planificación territorial y participativa pierda autonomía frente a las entidades públicas del orden nacional6. Finalmente, el diseño de la oferta participativa estatal, que actualmente incluye cerca de doscientos espacios de participación, contribuye a que la efectividad de los mecanismos sea reducida.
En este trabajo se analiza la naturaleza de los espacios de participación creados por el Acuerdo Final, sus posibles contribuciones a la legitimación del ejercicio del poder político a nivel territorial y los retos que debe afrontar (y afronta) en el posconflicto. En la primera parte, se analizan las principales características de los mecanismos, relacionadas con sus finalidades, funciones y estructura, tal como fueron creadas en el Acuerdo y la normativa que lo desarrolla. En la segunda parte, se evalúa la importancia normativa y práctica de los mecanismos para alcanzar los objetivos básicos del Acuerdo, con base en categorías normativas que destacan el valor intrínseco e instrumental de la participación y la deliberación ciudadana. Finalmente, en la tercera parte, se describen los principales retos que afronta actualmente la implementación exitosa de los mecanismos en las zonas afectadas por el conflicto armado, el narcotráfico y la debilidad institucional.
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Características de los mecanismos de participación en el posconflicto
El fortalecimiento de la participación ciudadana es uno de los componentes transversales del Acuerdo Final. No solo constituye uno de los compromisos centrales del segundo punto, sobre la participación política y la “apertura democrática para construir la paz”, sino que además es un instrumento común para la implementación de todos los compromisos asumidos por las partes y, en su momento, para la construcción misma del Acuerdo. Entre sus características principales, que pasamos a explicar detalladamente a continuación, se encuentran su naturaleza territorial, deliberativa, consultiva y relativamente institucionalizada.
En primer lugar, los mecanismos no han sido diseñados como procedimientos para la toma de decisiones jurídicamente vinculantes, sino para la deliberación ciudadana y el alcance de compromisos políticos. Como señala expresamente el Acuerdo, los espacios de participación “en ningún caso pretenden limitar las competencias de ejecución de los gobernantes, ni las competencias de órganos colegiados (Congreso, concejos y asambleas)” (punto 1.2.4). Por tanto, en el posconflicto, la aprobación y ejecución de las políticas públicas siguen siendo competencia exclusiva de las autoridades nacionales y locales, a través de los procedimientos previstos en la Constitución y la ley para la expedición de leyes, decretos, ordenanzas y acuerdos. En este sentido, el procedimiento democrático para la toma de decisiones políticas sigue siendo fundamentalmente representativo, pero con un componente deliberativo importante: los ciudadanos no toman directamente las decisiones, pero expresan en el foro público sus opiniones, preferencias y objeciones, con el propósito de comprometer políticamente a las instituciones del Estado y exigirles la rendición de cuentas.
En segundo lugar, los mecanismos tienen un marcado carácter territorial y multisectorial. En ellos participan, por lo general, los miembros de las comunidades regionales o locales para discutir problemas igualmente regionales o locales. De esa manera, el rol de las autoridades nacionales se reduce casi siempre, al menos idealmente, a labores de coordinación, financiación y apoyo técnico a las entidades territoriales. Muchos mecanismos promueven, además, la participación multisectorial, en la que el ciudadano no solo ejercita sus derechos de participación a título personal, sino también en calidad representante de sectores sociales diversos. Precisamente, la normativa7 prevé una serie de medidas que pretenden garantizar la participación efectiva de muchos sectores sociales organizados y no organizados en la gestión de las políticas públicas a nivel nacional y territorial. Entre ellos, se encuentran los campesinos, indígenas, afrodescendientes, víctimas del conflicto armado, defensores de derechos humanos, empresarios, estudiantes, servidores públicos, comunidades religiosas, sindicalistas, entre otros. Tan solo el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia, creado por el Decreto 885 de 2017, incluye entre sus miembros a los representantes de más de 100 sectores de la sociedad civil y del Estado8. Algo similar sucede con otros espacios de participación, creados con anterioridad al Acuerdo pero que desempeñan un papel importante en el posconflicto: los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (12 miembros)9, los Comités de Justicia Transicional (14 miembros)10 y los Consejos Territoriales de Planeación (36 miembros)11. Como señalan Madridejos Ornilla y Salinas Coy (2018): “Es a través del fortalecimiento de estas redes intersectoriales de trabajo, expresadas en espacios formales e informales de participación y decisión, las que pueden liderar y mantener las apuestas territoriales en el medio y largo plazo” (p. 12).
En tercer lugar, los mecanismos de participación tienen en su mayoría un carácter institucionalizado, pues no son producto de la organización espontánea de la ciudadanía, sino de la regulación y promoción de las instituciones del Estado. Precisamente, el Acuerdo concibe la participación ciudadana como un elemento estructural de los procesos políticos para la materialización de los compromisos asumidos por las partes, y no como una aspiración abstracta que orienta la terminación del conflicto y la construcción de la paz. De ahí que, en sus seis puntos, protocolos y anexos, el Acuerdo señale de manera concreta cerca de setenta mecanismos de participación que acompañan en diversas etapas el proceso de implementación . Muchos de esos mecanismos vienen regulándose paulatinamente a través de actos administrativos y normas con fuerza de ley, lo que refuerza su carácter institucionalizado. Con esto, el Acuerdo no desconoce la importancia que tiene la participación espontánea -no institucionalizada- de los ciudadanos durante el posconflicto, pero -como señalan la Guarín et al. (2017)- es claro que “tiene su énfasis en la participación de tipo ‘inducida’, es decir, en la promoción de espacios institucionales a través de los cuales se busca que la ciudadanía se vincule a la gestión gubernamental e incida en los asuntos de interés público” (p. 8).
En cuarto lugar, no todos los mecanismos de participación tienen la misma naturaleza, si tomamos en cuenta su grado de formalización y sus finalidades. Existen mecanismos altamente formalizados, que requieren una regulación legislativa amplia y el desarrollo de estatutos propios. Entre ellos se encuentran, por ejemplo, las instancias de participación para la elaboración de los Programas de Desarrollo con...
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