La plusvalía como contribución especial con fines urbanísticos
| Autor | Nidia María Barreto Cruz |
| Páginas | 9-35 |
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LA PLUSVALÍA COMO
CONTRIBUCIÓN ESPECIAL
CON FINES URBANÍSTICOS1
Sumario:
Introducción. Anotaciones preliminares. Aumen-
tos en el valor de la tierra urbana o fundamentos
económicos de los instrumentos de recuperación
de plusvalías. Fundamentos dogmáticos de los
instrumentos de recuperación de plusvalías.
Fundamentos en la LDT. Naturaleza jurídica de
la plusvalía. Definición. El hecho imponible.
Aspecto material. Aspecto espacial. Aspecto
cuantitativo. Aspecto temporal.
NIDIA MARÍA BARRETO CRUZ2
1. Introducción
Como desarrollo de los principios de la función social de la
propiedad y de la prevalencia del interés general sobre el
particular, el constituyente de 1991 consideró justo y equitativo
que la sociedad participara de los beneficios y aumentos en
las rentas de la tierra, originados en la normativa urbanística y
en la disponibilidad de infraestructura. Fue así como se dispuso
participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística,
disposición que desarrollaría años más tarde mediante los
artículos 73 a 90 de la Ley de Desarrollo Territorial (388 de
1997, en adelante LDT). A la fecha, la plusvalía se ha confi-
gurado como un instrumento de gestión de los planes de orde-
namiento territorial de los municipios, distritos y áreas
metropolitanas, ligado al desarrollo urbano y que destina
principalmente los recursos que genera a la construcción de
vivienda de interés social y a la provisión de obras públicas.
No obstante, con frecuencia se discute acerca de su naturaleza
jurídica, centrándose la discusión en si se puede considerar un
recurso tributario o, por el contrario, una nueva categoría de
ingreso público. Al respecto, el propósito del presente artículo
es demostrar que se trata de un gravamen de carácter municipal,
1. Este documento es la síntesis de una
investigación más amplia denominada
La participación en plusvalías como
contribución especial con fines urba-
nísticos, realizada por la autora y el
Centro de Estudios Fiscales de la
Universidad Externado de Colombia
durante 2001.
2. Abogada de la Universidad Exter–
nado de Colombia. Investigadora del
Centro de Estudios Fiscales.
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distrital y metropolitano, que tiene por hecho generador las
acciones urbanísticas relacionadas con la reglamentación de
usos y densidades del suelo.
2. Anotaciones preliminares
En la historia fiscal colombiana se pueden reconocer como
antecedentes de “instrumentos de recuperación de plusvalías”
la contribución de valorización y la contribución por desarrollo
municipal. La primera goza de gran reconocimiento en Amé-
rica Latina (bajo la denominación común de contribución de
mejoras), y en el caso colombiano se estableció desde 1921
como un tributo destinado a la financiación de obras públicas.
En la actualidad se encuentra caracterizada por la Ley 48 de
1968 como una contribución limitada al costo de la inversión
realizada por la Nación, los departamentos, los municipios, el
Distrito Especial de Bogotá o cualquier otra entidad de derecho
público que realice obras que proporcionen beneficios a la
propiedad inmueble, sin perjuicio que se cobre un porcentaje
adicional establecido por la ley para imprevistos y gastos de
funcionamiento.
La segunda, por su parte, fue creada por la Ley 9.a de 1989
o Ley de Reforma Urbana, como un mecanismo de recupe-
ración para la sociedad de la plusvalía generada sobre el suelo
urbano por el proceso de crecimiento de las ciudades, para
permitirle al Estado la ejecución de planes de vivienda
orientados a atender las necesidades de las clases menos
favorecidas. Se trataba de un tributo nacional con destinación
específica que se liquidaba sobre el mayor valor que adquirían
los predios producto de la normativa urbanística. A pesar de
los propósitos que la inspiraban, esta figura tuvo problemas
operativos debido a la desactualización de los catastros
municipales y devino inconstitucional en 1991 en virtud de
que el artículo 317 superior dispuso que solamente los
municipios podrán gravar la propiedad inmueble.
2.1 Aumentos en el valor de la tierra urbana o fundamentos
económicos de los instrumentos de recuperación de plusvalías
En un sentido amplio, los instrumentos de recuperación de
plusvalías son herramientas tributarias o no tributarias que
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