Política social, Estado truncado y análisis de políticas públicas en Colombia
| Autor | Santiago Leyva y Carlos Andrés Olaya |
| Páginas | 251-267 |
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Capítulo 13
Política social, Estado truncado y análisis
de políticas públicas en Colombia
Santiago Leyva
y Carlos Andr és Olaya
En Colombia, en los treinta años que han transcurrido desde el cambio constitucio-
nal de 1991, una alta proporción de ciudadanos han tenido acceso a los beneficios
de políticas públicas como salud, educación primaria y secundaria y servicios bási-
cos. Más aún, a lo largo de las tres últimas décadas de crecimiento del Estado, las
políticas públicas redistributivas (igualdad) y de identidad (diversidad) se han vuelto
parte de la agenda del Gobierno. En este contexto, las necesidades de una lista cada
vez mayor de poblaciones (jóvenes, adultos mayores, personas con discapacidades,
comunidades indígenas, afrodescendientes, víctimas del conflicto armado y otros)
comenzaron a atenderse mediante la expansión de nuevas políticas públicas basadas
en la focalización de estas poblaciones objetivo1. En tér minos de estudios de políticas
públicas, el Estado colombiano expandió su bienestar social y su focalización de polí-
ticas públicas como sustitutos de un Estado de bienestar con coberturas universales.
La ampliación de las políticas públicas de bienestar social y la focalización de
las políticas públicas contribuyeron a reducir la tasa de pobreza y a mejorar la cali-
dad de vida de muchos millones de personas, en particular en las grandes ciudades
colombianas, todo esto antes de la crisis social y económica generada por la covid-19.
Sin embargo, los resultados de estas políticas públicas han sido muy marginales
en cuanto a la reducción general de la desigualdad en los ingresos y la riqueza.
Por ejemplo, en el contexto de los Estados latinoamericanos, el caso de Colombia
parece uno de los más graves respecto a la falta de impacto en la redistribución de
los ingresos producida por las políticas públicas fiscales y sociales. Esto implica que
una de las cuestiones más acuciantes en materia de políticas públicas en Colom-
bia es determinar por qué, después de un cambio institucional tan importante (una
Constitución completamente nueva), que duplicó el tamaño del Estado, es tan poco
lo que ha cambiado en lo relativo a la redistribución del ingreso.
Para reflexionar sobre este interrogante, el presente capítulo sugiere que es
importante que el análisis de políticas tenga una perspectiva macro que permita
1 Véase el concepto de poblaciones objetivo en términos de la literatura en políticas públicas en Ingram
et al. (2010).
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El análisis de las políticas públicas en Colombia
entender las principales consecuencias de las políticas sociales a través del concepto
del Estado truncado (Holland, 2013)2. Esta noción hace referencia a los regímenes de
bienestar en países en los que la construcción de los sistemas de seguridad social es
un reflejo de la estratificación preexistente y de la capacidad de poderosos grupos
de presión para crear sus propios esquemas de protección. El presente capítulo sugiere
que esta política social “truncada” que existe en Colombia podría ser el resultado de
un bajo nivel de representación política (ya sea en el Congreso, en la rama judicial
o en la ejecutiva) de las poblaciones marginadas que han sido consideradas como
objetivo de intervención pública. En este sentido, se sugiere que antes de entrar en
los asuntos técnicos de la focalización, el análisis de políticas públicas debe partir
por entender los grandes dilemas distributivos y de justicia social que enfrenta el
país, al mismo tiempo que debe incluir la pregunta por la representación política de
los grupos más marginados.
Este capítulo está dividido en tres secciones principales. La primera sección
presenta los cambios generales a las políticas públicas sociales, centrando su aten-
ción, en primer lugar, en la expansión del bienestar básico y luego explorando la
evolución de la focalización de las políticas públicas. La segunda sección estudia los
logros limitados en términos de la redistribución del ingreso, mediante el concepto
de Estado truncado. Por último, este texto sugiere que la falta de representación de
los grupos basados en la identidad y otras poblaciones objetivo pueden parcialmente
explicarse por el limitado poder político de algunas poblaciones en relación con
otros grupos sociales privilegiados. Todo lo anterior lleva a que en conjunto este
capítulo invite a explorar los asunto macro de economía política y a no quedarse
solo en los temas técnicos.
La ampliación del Estado colombiano a través
de las políticas públicas de bienestar básico
Las primeras políticas públicas sociales modernas fueron creadas en Colombia en
la década de 1940, sobre la base de un modelo bismarckiano de contribuciones de
los trabajadores formales. Este primer sistema excluía a la mayoría de la población
rural, a los trabajadores domésticos y a todos los trabajadores informales urbanos
(Rodríguez, 2001)3. Este sistema limitado de políticas públicas sociales se caracteri-
zaba por el tratamiento desigual de las poblaciones, tal como lo ilustran los esquemas
2 Véase también Holland y Schneider (2017).
3 Antes de la aparición de este sistema de seguridad social basado en el trabajo, a finales del siglo XIX,
un grupo de instituciones filantrópicas y de caridad canalizaba “las donaciones y los auxilios oficia-
les para solucionar la situación de miseria de […] enfermos, ancianos, mujeres y niños desposeídos”
(Castro, 1996, p. 409), sobre la base de la caridad católica.
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