Ponencia para primer debate al proyecto de ley 121 de 2006 cámara
PONENCIA PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY 121 DE 2006 CÁMARA. por la cual se establece el Sistema de Carrera Administrativa de la Rama Legislativa, Y SU ACUMULADO NUMERO 166 DE 2006 CAMARA, por medio de la cual se expiden las normas específicas de carrerra legislativa paa los empleados de la Rama Legislativa del Poder Público, y se dictan otras disposiciones
Honorables Representantes:
Por designación de la Mesa Directiva de la Comisión Séptima, nos permitimos rendir ponencia para primer debate al Proyecto de ley número 121 de 2006 Cámara, por la cual se establece el Sistema de Carrera Administrativa de la Rama Legislativa y su Acumulado número 166 de 2006 Cámara, por medio de la cual se expiden las normas específicas de carrera legislativa para los empleados de la Rama Legislativa del Poder Público y se dictan otras disposiciones.
Fundamentos constitucionales.
El artículo 125 de la Constitución Política, determina con claridad que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, haciendo unas excepciones de carácter constitucional, como son los denominados empleos de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y una excepción de carácter legal que el legislador en su momento define.
El parágrafo 2° del mismo artículo da como fundamento de los nombramientos el concurso público.
Los parágrafos 3° y 4°, precisan en una síntesis maravillosa la obligación legal de establecer requisitos y condiciones para determinar los meritos y calidades de quienes aspiren a ocupar empleos de este carácter, y los mecanismos para retirarlos del servicio cuando no llenen las expectativas en el desempeño de sus cargos determinadas en la ley.
El retiro del servicio tiene fundamento constitucional y legal, el constitucional ya está específicamente definido cuál es la calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, violación al régimen disciplinario y otras no especificadas tan claramente pero contenidas en otros apartes constitucionales, que pueden ser motivantes de retiro de funcionarios del servicio público.
Precisa también el artículo en su parágrafo 3°, la obligación de no considerar la filiación política de los aspirantes en la determinación de su nombramiento, lo cual es importantísimo en el caso de la Rama Legislativa, debido a la naturaleza y composición misma de esta, sin que en los demás casos establecidos en la ley no haya lugar a esta prohibición, sino que en el Congreso se puede estar tentado a no considerarla de manera escrupulosa, lo cual no solo cuenta para los cargos de carrera ya definidos en la ley sino también para los demás, inclusive los temporales.
Carrera administrativa general.
Históricamente la función pública en Colombia ha cumplido un proceso constitucional legislativo, desde la misma Constitución centenaria denominada del 86-1886, cuyo ordenamiento a partir del plebiscito de 1957 elevo a canon constitucional el tema de Carrera Administrativa, en los artículos 4°, 5°, 6°, 7° precedida por los acontecimientos histórico-políticos de ese entonces, que cambiaron la fisonomía administrativa y que a grandes rasgos se encuentran en la declaración de Benidorm ¿manifiesto de los partidos políticos del 20 de marzo de 1957.
Antes de esta disposición constitucional tenemos la Ley 165 de 1938, que creo la carrera para los servidores públicos que prestaran los servicios de carácter permanente en el sector oficial, ya fuera nacional, departamental o municipal, excluyendo solo a los funcionarios que ejercieran jurisdicción y autoridad, y a los agentes del presidente de la República o los gobernadores y a todos aquellos que tuvieran una especial significación política o se rigieran por preceptos especiales.
Al decir de la misión Currie, contratada en 1952, para estudiar y, conceptuar sobre la administración pública en Colombia, este estatuto, de acuerdo con el análisis de los sectores de empleados, supervisores, altos funcionarios oficiales y el público en general, las normas allí establecidas no cumplieron su finalidad y fueron absolutamente inoperantes por circunstancias debidas a una serie de dispensas de los funcionarios ejecutivos, basadas en antigüedad de dos años de servicios y certificación de buena conducta.
Conceptúo también la misión Currie, que con el pretexto de proteger la destitución de funcionarios inspirada en razones políticas, la Carrera Administrativa ha dado lugar al mantenimiento de empleados incompetentes, haciendo que aquella en muchos sectores de la administración sea mirada más bien con sospecha, y no como una prueba de competencia y de méritos individuales.
En 1968, el Gobierno Nacional con fundamento en facultades extraordinarias, dictó normas constitutivas de un estatuto de principios de orden general que regulan la administración de personal en la Rama Ejecutiva del Poder Público, Decretos 2400 y 30 74 de 1968, pero el decreto fundamento del desarrollo constitucional de la Carrera Administrativa fue el 1950 de 1973, reglamentario de los Decretos 1950 y 3074, el cual se constituyó en la codificación de las normas dispersas sobre Carrera Administrativa, y entro a definirla como un mecanismo de administración de personal, que para el acceso al servicio público, la permanencia y promoción dentro de él, solo reconoce el mérito personal demostrado a través de un proceso de selección. Definición que con ciertas modificaciones conserva el espíritu de eficacia, eficiencia y preparación sostenida y progresiva del servidor público.
El proceso para ingresar al servicio estaba definido en las etapas de convocatoria, reclutamiento, la oposición, lista de elegibles, el período de prueba y el escalafonamiento. En 1984 se reglamentó el ingreso a la Carrera Administrativa del personal vinculado a la administración, y para cada caso se analizaba el cumplimiento de los requisitos y la calificación de servicios, permitiéndose de esta manera el escalafonamiento de miles de funcionarios, compensando los requisitos de preparación académica con cursos de capacitación relacionados con las funciones propias del cargo, la cual era realizada por el Sena y la Escuela de Administración Pública, ESAP.
La Ley 61 de 1987, hizo una serie de innovaciones especialmente relacionadas con la inscripción en la carrera de los funcionarios que desempeñaban cargos de esta índole, acreditando los requisitos ante el departamento administrativo del servicio civil, se estableció el término de cuatro meses en los nombramientos provisionales y las causales de pérdida de los derechos de carrera, que con pequeñas innovaciones se conservan en la legislación actual.
El Constituyente de 1991, precisó los fundamentos constitucionales de la Carrera Administrativa, en el sentido de que todos los empleos de los órganos y entidades del Estado son de carrera, el retiro del servicio se producirá por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, cuando se demuestre mediante calificación el bajo rendimiento desempleado sin consideración de la filiación política como medio de selección, ascenso o causal de retiro.
En el artículo 130 de la Constitución Política, al crear la Comisión Nacional de Servicio Civil y asignarle la competencia de administrar la Carrera Administrativa y excluirla de administrar las carreras las especiales, está determinando que habrá unas carreras administrativas especiales que el legislador definirá, de acuerdo con las especialidades de los organismos que la ameriten.
Varios intentos de reglamentación de la norma constitucional sobre Carrera Administrativa han fallado por falta de coherencia, como la Ley 27 de 1992, la Ley 443 de 1998, las cuales se complementaban tanto en lo sustantivo, como en lo procesal, terminando por desaparecer del ordenamiento jurídico por fallos de constitucionalidad de más del cincuenta por ciento de sus normas, pero el Congreso en un último esfuerzo por modernizar el sistema expidió la Ley 909 de 2004, la cual después de cerca de dos años de expedida no ha podido materializarse, debido más a problemas de logística que de circunstancias intrínsecas en la misma ley.
La Ley 909 del 23 de septiembre de 2004, por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la Carrera Administrativa, y se dictan otras disposiciones, viene siendo el instrumento jurídico mediante el cual el Congreso de la República, dota a la Administración Pública de los elementos de juicio necesarios, más no suficientes para la modernización del servicio público, por cuanto en esta ley se excluyen determinados sectores de la administración remitiendo su instrumentación a normas de carácter especial o específico, como:
¿ Rama Judicial.
¿ Contraloría General de la República y Territoriales.
¿ Procuraduría General de la República.
¿ Fiscalía General de la Nación.
¿ Entes Universitarios Autónomos.
¿ Personal regido por la Carrera Diplomática y Consular.
¿ Personal de Carrera del Congreso de la República, y
¿ Personal Docente.
Pues el parágrafo 2° del artículo 3° le da carácter supletorio en los casos señalados, lo cual nos indica, que estos órganos de la Administración Pública mencionados se rigen por carreras administrativas especiales o específicas.
El numeral 2 del artículo 4° ibídem, define también carrera específica para:
¿ Departamento Administrativo de Seguridad.
¿ Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
¿ Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales.
¿ Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.
¿ Las Superintendencias.
¿ Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
¿ Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.
Este carácter supletorio de la ley general, la hace vulnerable en el sentido de que ese calificativo, provisional y previsional, puede terminar siendo definitivo por el desinterés que estos mismos sectores tienen en la implementación de las Carreras Administrativas específicas o especiales, caso...
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