Ponencia para segundo debate al proyecto de ley 38 de 2006 cámara 42 de 2006 senado
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE AL PROYECTO DE LEY 38 DE 2006 CÁMARA, 42 DE 2006 SENADOpor la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2007.
Atendiendo la honrosa designación que nos han hecho como ponentes del proyecto, y en cumplimiento del mandato constitucional y de lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, EOP, y por la Ley 5ª de 1992, nos permitimos rendir ponencia para segundo debate en la plenaria de la honorable Cámara de Representantes sobre el Proyecto de ley número 38 de 2006 Cámara y 42 de 2006 Senado, ¿por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2007¿.
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INTRODUCCION
El pasado 28 de julio, el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito Público, puso a consideración del Congreso de la República el Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación, PGN, para el año 2007 por un valor total de $117.6 billones, suma que fue aprobada por las Comisiones Económicas el pasado 13 de septiembre como monto definitivo del presupuesto de gastos, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 56 del EOP. Dicho monto incluye la suma de $1.163 mil millones (mm) como presupuesto complementario. Su financiación dependerá del trámite de la reforma tributaria. Con esta precisión, el monto aprobado servirá de referencia para el análisis y evaluación del presente proyecto de ley de PGN, como puede verse en el Cuadro N° 2.
El 20 de septiembre las Comisiones Económicas aprobaron en primer debate este proyecto de ley, incluyendo la carta de modificaciones presentada por el Ministro de Hacienda y otras propuestas, de los ponentes y de algunos otros congresistas, cuyo texto definitivo ha sido publicado en la Gaceta del Congreso, en cumplimiento de la normatividad vigente.
Para abordar el estudio del proyecto de ley, los ponentes hemos escuchado las posiciones del Gobierno Nacional, del Banco de la República, de la Contraloría General de la República y de numerosos académicos y expertos en el tema económico y fiscal. Así mismo, en ejercicio del control político, se citó a las Sesiones de las Comisiones al Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Alberto Carrasquilla, así como a la Directora del Departamento Nacional de Planeación, y se ha solicitado información sobre asuntos presupuestales y fiscales tanto al Ministerio de Hacienda como al DNP. El resultado de estas actividades ha proporcionado elementos de análisis muy importantes para el estudio y la evaluación del proyecto de ley y sus implicaciones económicas, fiscales y sociales.
Como se dijo antes, el proyecto de PGN se presentó desfinanciado en la suma de $1.163 mm. Este es, según el Ministro, el efecto anual que tendría sobre los colombianos de menores ingresos aprobar la propuesta del Gobierno sobre ampliación del Impuesto al Valor Agregado, IVA, a productos actualmente exentos, entre ellos los de la canasta familiar básica, contenida en el proyecto de reforma tributaria. Para contrarrestar la iniquidad que significaría para estos sectores de la población la aprobación de la extensión del IVA, el Gobierno ha propuesto un esquema de compensación que se financiaría a través del presupuesto con los recursos generados por dicha ampliación.
A pesar de las explicaciones del Ministro, muchos de los ponentes hemos expresado nuestras objeciones a su propuesta de incluir un presupuesto complementario de $1,2 billones, especialmente porque no consideramos conveniente la ampliación del IVA a productos de la canasta familiar básica debido a los efectos que esta extensión tendría sobre la calidad de vida, ya de por sí muy deteriorada, de amplios sectores de la población. Nos parece que el mecanismo de compensación propuesto por el Gobierno es insuficiente y su capacidad para ponerlo en práctica nos genera muchas dudas respecto a la eficiencia y transparencia con que se pueda hacer.
Es claro, por otra parte, y así lo consignamos en esta ponencia, que de no aprobarse la ampliación de la base del IVA, tal como la propone el Gobierno, este deberá realizar los ajustes presupuestales a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto en los artículos 55 y 76 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, (EOP)1, en desarrollo del artículo 347 de la Constitución Política.
No nos cabe duda sobre la importancia del gasto gubernamental como instrumento para la reducción de las desigualdades existentes en nuestra sociedad. Colombia está catalogada, junto con Brasil, como uno de los países con mayores desigualdades sociales del continente. No es este un título honroso. Por el contrario, debe ser motivo de preocupación y reflexión para todos aquellos que desempeñamos un papel de liderazgo o de representación. Creemos necesario, y de la mayor urgencia, que el Estado asuma un papel más decidido en materia de gasto social.
Tanto el anterior como el recientemente posesionado Contralor General de la República, doctor Julio César Turbay Quintero, han sido muy claros en señalar las deficiencias de la actual clasificación del gasto social y han urgido sobre el cumplimiento estricto del mandato constitucional. Aunque entendemos las razones del Ministro para mantener la medición actual, mediante la cual demuestra que en los últimos años se ha cumplido con lo ordenado en la Constitución Política, existe, evidentemente, un problema en la definición del gasto social que se debe remediar. Por tanto, invitamos a que se explore la viabilidad de retomar el camino y procurar una definición que permita una medición del gasto social que no deje lugar a dudas, ni genere controversia. El Congreso de la República dará el apoyo que se requiera para lograr este propósito.
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FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL PRESUPUESTO DE 2007
La financiación del PGN para 2007 se ha definido así:
i) $52.9 billones, ingresos corrientes de la Nación;
ii) $50.6 billones, recursos de capital;
iii) $5.7 billones, rentas parafiscales y otros fondos especiales, y
iv) $7.2 billones, recursos propios de los EPN.
Las anteriores cifras suman $116.4 billones, inferior al monto de las apropiaciones por $117.6 billones puesto que en los ingresos no se incluye $1.163 mm, monto requerido, según el Gobierno, para cubrir el faltante de financiación de la apropiación destinada a compensar a los colombianos de menores ingresos por el efecto de la ampliación del IVA prevista en el proyecto de reforma tributaria. El gobierno ha presentado un presupuesto complementario por $1.2 billones, en los términos previstos en el artículo 347 de la Constitución Política y en el EOP. El faltante se cubriría con los recursos que genere la aplicación de la reforma tributaria, en el caso de que sea aprobada por el Congreso.
A este respecto queremos expresar nuestras dudas. A pesar de las numerosas reformas tributarias que el legislativo aprobó en el último decenio, en un ejemplar ejercicio de colaboración con el ejecutivo para el logro del saneamiento fiscal, el presupuesto continúa mostrando la debilidad intrínseca que existe en las finanzas de la Nación. La financiación del PGN con ingresos corrientes, fondos especiales y rentas parafiscales alcanza apenas $64.5 billones, esto es, el 55% del total (Cuadro N° 1). Este es un problema fundamental que afecta las finanzas públicas: el valor del PGN supera la capacidad del Gobierno para pagar sus obligaciones mediante el uso de recursos generados por su propia actividad. Por esto, no es de extrañar que aunque el balance del Sector Público Consolidado, SPC, muestre resultados favorables en los últimos años, sin embargo, en parte estos pueden considerarse engañosos.
En efecto, analizando el documento sobre Marco Fiscal de Mediano Plazo presentado por el gobierno, se observa que todos los componentes del SPC, con excepción del Gobierno Nacional Central, han realizado un importante esfuerzo fiscal, como es el caso de las entidades territoriales, o generado ingresos muy elevados, como Ecopetrol, que les permite mostrar cuentas superavitarias. Resultados, que han permitido compensar el poco esfuerzo fiscal del Gobierno Nacional, cuyos déficit se han estacionado en niveles del 5% del PIB, o superiores, según apreciación de la Contraloría General de la República. En el fondo, las dificultades fiscales del Gobierno Central, más que resolverse con nuevas reformas tributarias, son en realidad un resultado de la falta de voluntad política de la administración para controlar la evolución, contenido y tamaño del gasto público.
Como bien se expresó recientemente en los medios de comunicación por parte de diversos analistas, entre ellos el nuevo Contralor General de la República y el Director de Fedesarrollo2: ¿No se está aprovechando el buen momento de la economía, de los mercados internacionales y de los precios del petróleo, entre otros, para hacer el ajuste que se requiere y reducir el déficit del sector público, incluido el del Gobierno Central, o incluso para que haya un superávit, sino que por el contrario se está gastando y gastando más.¿ (¿) ¿El presupuesto tiene niveles del gasto desproporcionados, cuando lo que realmente se debería hacer es aprovechar para reducir el déficit fiscal con el fin de prevenir cualquier revés en los mercados internacionales¿.
Cuadro N° 1
Fuentes de financiamiento PGN 2007
Miles de millones de pesos
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El elevado peso de los recursos de capital como fuente de financiamiento del presupuesto (45% del total), que en su mayoría (66%) corresponde a endeudamiento externo e interno, refleja una...
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