PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN PLENARIA DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 158 DE 2021 (CÁMARA) Y 96 DE 2021 (SENADO), por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1°. de enero al 31 de diciembre de 2022
| Fecha de publicación | 15 Octubre 2021 |
| Fecha | 15 Octubre 2021 |
| Número de Gaceta | 1486 |
PONENCIAS
DIRECTORES:
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
www.imprenta.gov.co
SENADO Y CÁMARA
AÑO XXX - Nº 1486 Bogotá, D. C., viernes, 15 de octubre de 2021 EDICIÓN DE 141 PÁGINAS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
www.camara.gov.co
GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
www.secretariasenado.gov.co
G a c e t a d e l C o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
Gaceta del congreso 186 Lunes, 25 de abril de 2016 Página 1
PROYECTOS DE LEY
IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA
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SENADO Y CÁMARA
AÑO XXV - Nº 186 Bogotá, D. C., lunes, 25 de abril de 2016 EDICIÓN DE 36 PÁGINAS
DIRECTORES:
REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO
S E N A D O D E L A R E P Ú B L I C A
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO
SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA
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GREGORIO ELJACH PACHECO
SECRETARIO GENERAL DEL SENADO
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g
a c e t a d e l c o n g r e s o
I S S N 0 1 2 3 - 9 0 6 6
PROYECTO DE LEY NÚMERO 163 DE 2016
SENADO
por medio de la cual se expide la ley del actor para
garantizar los derechos laborales, culturales y de
autor de los actores y actrices en Colombia.
CAPÍTULO I
Objeto, ámbito de aplicación y deniciones
Artículo 1°. Objeto. La presente ley tiene por ob-
jeto establecer un conjunto de medidas que garanticen
el ejercicio de la actuación como una profesión en Co-
lombia, protegiendo los derechos laborales, culturales
y de autor de los actores y actrices en sus creaciones,
conservación, desarrollo y difusión de su trabajo y
obras artísticas.
Artículo 2°. Ámbito de la ley. La presente ley regula
lo concerniente a la actuación como profesión, derechos
laborales y oportunidades de empleo, derechos de autor,
difusión del trabajo de los actores y régimen sancionato-
rio, entre otros; brindando herramientas para dignicar
esta labor por sus aportes culturales a la nación.
Parágrafo. La presente ley rige para todo tipo de
producciones o actividades que requieran de actores y
actrices para su realización, bien sean escénicas, tea-
trales, audiovisuales, sonoras o de doblaje.
Artículo 3°. Actor o actriz. Se considera actor para
efectos de esta ley, aquel creador que se sirve de su cuer-
po, su voz, su intelecto y su capacidad histriónica para
crear personajes e interpretaciones en producciones tea-
trales y todo tipo de expresiones artísticas y realizaciones
audiovisuales, radiales y demás medios. El actor o actriz
es titular de derechos morales y patrimoniales de autor.
Artículo 4°. Actor profesional. Para efectos de esta
ley se entiende por actor profesional aquel actor o ac-
triz que acredite alguno de los siguientes requisitos:
i) Título profesional de maestro en artes escénicas
o títulos anes;
ii) Experiencia de trabajo actoral mayor de diez
(10) años acumulados y certicados en cualquier me-
dio escénico o audiovisual, avalada por el Comité de
Acreditación Actoral;
iii) Combinación entre educación informal, técni-
ca o tecnológica y, experiencia de trabajo actoral mí-
nimo de cinco (5) años acumulados y certicados en
cualquier medio escénico o audiovisual, avalada por el
Comité de Acreditación Actoral.
Artículo 5°. Ensayo, caracterización, actividad pre-
paratoria y conexa a la creación de personajes. Es toda
actividad propia de la actuación, mediante la cual el
actor o actriz prepara la creación o caracterización del
personaje, ensaya la realización de la obra, investiga,
estudia, memoriza guiones y realiza cualquier otra acti-
vidad relacionada con el mismo, en el lugar de trabajo
y fuera de él.
Artículo 6°. Creaciones artísticas como patrimo-
nio cultural. Las creaciones artísticas de los actores,
como agentes generadores de patrimonio cultural de
la nación, contribuyen a la construcción de identidad
cultural y memoria de la nación. De acuerdo con lo an-
terior, el trabajo de los actores profesionales debe ser
protegido y sus derechos garantizados por el Estado.
Las producciones dramáticas en cine, televisión, teatro
y otras formas de lenguaje escénico o audiovisual son
bienes de interés cultural.
Artículo 7°. Roles en creaciones artísticas. Entién-
dase por creaciones artísticas:
– Rol protagónico: Personaje interpretado por un
actor o actriz, alrededor del cual gira la trama central
de la producción.
– Rol coprotagónico o antagónico: Personaje inter-
pretado por un actor o actriz que, teniendo su propia
historia dentro de la trama, esta gira alrededor de los
protagonistas.
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN PLENARIA DEL HONORABLE SENADO
DE LA REPÚBLICA AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 158 DE 2021 (CÁMARA)
Y 96 DE 2021 (SE NADO)
por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia scal del 1°. de enero al 31 de diciembre de 2022.
PONENCIA PARA SEGUNDO DEBATE EN PLENARIA DEL HONORABLE SENADO DE LA REPÚBLICA AL
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA
CARLOS MANUEL MEISEL VERGARA
Presidente Comisión Cuarta
H. Senado de la República
MARÍA DEL ROSARIO GUERRA DE LA ESPRIELLA
Presidente Comisión Tercera
H. Senado de la República
Honorables presidentes:
En atención a la honrosa designación que se nos ha hecho, y en cumplimiento del mandato constitucional y de lo
dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP) y la Ley 5ª de 1992, r endimos ponencia para segundo
debate en plenaria del Honorable Senado de la República del Proyecto de Ley No 158/2021 ( Cámara) y 096/2021
Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022
1. INFORME SOBRE EL PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY DEL PGN 2022
La labor del Congreso de la República, en cumplimiento de sus responsabilidades, sigue desarrollándose en
medio de las restricciones que impone el riesgo que aún representa para la sociedad la propagación del
coronavirus Covid -19.
En medio de estas restricciones, en las comisiones abordamos el estudio del proyecto de ley del pr esupuesto
general de la Nación para 2022, el cual aprobamos en primer debate con algunas modificaciones que
consideramos importantes y se explican más adelante. A continuación, present amos a los honorables
congresistas un informe sobre las características más importantes de este proyecto, el cual es congruente con la
Ley de Inversión Social, Ley 2155 de 2021, que analizamos y aprobamos hace unas pocas sema nas.
1.1 PRESENTACIÓN DEL PROYECTO DE LEY
El pasado 29 de julio, dentro del plazo señalado por el artículo 346 de la Constitución Política1, el Gobierno
nacional, por intermedio del ministro de Hacienda y Crédito Público, Dr. José Manuel Restrepo Abondano,
puso a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación
(PGN) para la vigencia fiscal de 2022, por un valor total de $350,4 billones.
1 Artículo 346. El Gobierno formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deberá corresponder al
.
1.2 CONTEXTO DEL PROYECTO DE LEY
El análisis del proyecto por parte de las Comisiones Económicas tuvo como punto de partida el Marco Fiscal
de Mediano Plazo de 2021 (MFMP), presentado por el ejecutivo el 14 de junio en cumplimiento del plazo
dispuesto en el artículo primero de la Ley 819 de 2003, o Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal2.
Desde el pasado mes de agosto, en comisiones económicas y en otras sesiones efectuadas por otras
comisiones constitucionales (algunas de ellas celebradas de manera virtual o semipresencial), tuvimos la
oportunidad de atender la exposición del ministro Restrepo Abondano y de otros altos funcionarios del Estado.
En sus intervenciones, el ministro se refirió al proyecto de ley de Inversión Social, al proyecto de ley de
presupuesto para la próxima vigencia fiscal y al estado de la economía3. Puso de presente la importancia de
las medidas adoptadas por las autoridades económicas y sanitarias para mitigar o contrarrestar el impacto
económico y social de la pandemia, para retomar el dinamismo de la actividad económica y para restablecer
el tejido social, el ingreso y la calidad de vida de los colombianos afectados por esta enfermedad viral. Según
el ministro, durante los 18 meses transcurridos desde la aparición del Covid 19, el gobierno ha adoptado
medidas que han frenado la velocidad de expansión del virus y propiciado el restablecimiento de la actividad
económica. Con el fin de acelerar la recuperación social y económica, en 2022 se mantendrá una postura de
política fiscal activa y responsable, alineada con los objetivos de la Ley de Inversión Social.
A juicio del ministro, la composición del presupuesto de la próxima vigencia fiscal será fundamental para
consolidar la recuperación social, económica y fiscal del país de los efectos dejados por la pandemia. Esta fue
la idea central que orientó la formulación de este proyecto de ley, como se manifestó en el Mensaje
Presidencial que acompañó su presentación. El presupuesto para 2022 responde a lo planteado en el MFMP
2021: primero, abordar lo social; segundo, apoyar la reactivación económica generadora de e mpleo, y tercero,
reducir de forma gradual y ordenada el déficit fiscal, en línea con la senda de sostenibilidad definida en la
regla fiscal que propicie un acceso favorable del país a los mercados de capitales. Este es un presupuesto
comprometido con la inversión social, la reactivación económica y la responsabilidad fiscal. Acorde con las
perspectivas de los mayores recaudos derivados de la recuperación de la actividad económica, los precios
internacionales del petróleo y la puesta en marcha de las medidas adoptadas en la Ley 2155 de 2021. En
2022, el presupuesto de inversión tendrá un crecimiento real superior al del gasto operacional por segundo
año consecutivo, con lo cual pasaría de $58,6 billones en 2021 a $68,2 billones en 2022.
Este PGN es una apuesta por lo social, por la reactivación y la austeridad, resaltó el ministro. La primera gran
apuesta del PGN 2022 es responder a los más vulnerables, con programas como ingreso solidario, subsidio al
empleo, matrícula cero, aseguramiento en salud. En este PGN se va a aumentar la inversión en inclusión
social, buscando llegar a 25 millones de colombianos. El sector educación nuevamente liderará el mayor
gasto. Así mismo, la apuesta en salud hace parte de este grupo de programas sociales. La segunda gran
apuesta del PGN 2022 es la reactivación económica enfocada en sectores como transporte, infraestructura y
vivienda. La tercera gran apuesta es la austeridad para empezar a consolidar la sostenibilidad fiscal.
Cabe resaltar, entonces, que el PGN 2022 se enfocará principalmente en lo social, con una apuesta por la
reactivación económica sin dejar de lado la paz con legalidad y la equidad de género. Por segundo año
consecutivo es el presupuesto con mayor crecimiento anual de la inversión pública de las últimas dos
2 Artículo 1º. Marco fiscal de mediano plazo. Antes del 15 de junio de cada vigencia fiscal, el Gobierno Nacional, presentará a las
Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes, un Marco Fiscal de Mediano Plazo, el cual será estudiado y discutido con
.
3 https://www.minhacienda.gov.co/webcenter/portal/EntOrdenNacional/pages_presupuestogralnacion/pgn2022/proyectoley2022 (Consulta 11-sept-21)
Página 2 Viernes, 15 de octubre de 2021 Gaceta del Congreso 1486
décadas. Es importante señalar que por primera vez se incluirá explícitamente como política de Estado la
matricula cero para que los jóvenes de menores recursos del país tengan acceso digno a la educación
superior. Es un presupuesto que logra entonces un equilibrio entre reactivación, compromiso social,
austeridad en el gasto público, y que está comprometido con una reducción gradual del déficit fiscal de 1,6%
del PIB, que permite mantener el compromiso del gasto público con la reactivación y crecimiento a la
economía para generar empleo, empleo y más empleo para los colombianos.
Al analizar las cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) sobre el
comportamiento del Producto Interno Bruto (PIB) y del empleo en los primeros siete meses de 2021, se
observan signos claros de reactivación. En efecto, el DANE reveló que la economía colombiana creció un
17,6% en el segundo trimestre del año y 14,3% en julio pasado, es decir 3,2% respecto al mes anterior. Este
buen comportamiento fue impulsado por el repunte de la demanda interna que favoreció el dinamismo de
sectores como comercio, transporte, alojamiento y comida e industria, gracias a lo cual la tasa de crecimiento
en el primer semestre del año alcanzó 8,9%. Tendencia que, de acuerdo con los últimos indicadores
disponibles, se mantuvo durante el tercer trimestre del año. Así, en julio pasado la producción manufacturera
creció 20,1%, con un repunte de 10,1% frente a julio de 2019; y en agosto la medición de las expectativas
sobre la situación económica hecha por Fedesarrollo reveló que el índice de confianza comercial llegó a su
máximo histórico desde que se calcula este indicador hace 41 años. Cifras alentadoras sobre el avance del
proceso de reactivación de la economía y la confianza de consumidores, empresarios y analistas sobre su
solidez. A juicio del ministro Restrepo este es un acicate para seguir la ruta que se ha tomado, pues, confirma
que las medidas de apoyo estatal a la reactivación económica y los avances en materia de vacunación y
tratamiento médico de la enfermedad están dando resultados. Este crecimiento, puede calificarse como
histórico, considerando, además, que todo esto ocurrió en un contexto de paro nacional y confrontación social
que ha afectado la producción y la distribución de bienes y servicios en todo el país, así como los precios,
especialmente durante los meses de mayo y junio.
Los datos sobre recuperación económica indican que durante el primer semestre del año los sectores con
mejores indicadores de recuperación fueron las actividades artísticas, comercio, restaurantes y hoteles,
industria manufacturera y construcción; y que el crecimiento económico viene siendo jalonado por el consumo
de los hogares y la inversión privada. Algunas evidencias de ello son que, de acuerdo con mediciones del
DANE, en julio pasado las ventas minoristas contabilizaron un incremento real de 26,9%, el área licenciada
para la construcción se incrementó 32,8% en términos anuales, y que la demanda por importaciones creció en
julio 31,7% frente al mismo mes de 2020 y se encuentran en niveles superiores a los presentados en los
meses previos a la pandemia. Datos que revelan con toda claridad la vocación resiliente de la economía
colombiana.
Pese a las restricciones y toques de queda adoptados en algunas ciudades para contener el tercer pico de
contagios que comenzó en abril y a pesar de los bloqueos de vías ocurridos en mayo y junio, e l crecimiento
del PIB nacional durante el primer semestre y los pronósticos para 2021 se encuentra entre los más altos de
la región latinoamericana. En su más reciente informe sobre perspectivas económicas globales el FMI
proyecta para Colombia un crecimiento económico de 7,6% en 2021 superior al 6,3% promedio estimado para
América Latina4. Hecho que resalta la resiliencia de la economía colombiana, que gracias al avance del
programa nacional de vacunación y las medidas estatales de estímulo adoptadas ha permitido, de forma
progresiva, retomar la trayectoria de crecimiento que mostraba antes del inicio de la pandemia, en medio del
4 FMI, Actualización de Perspectivas de la economía mundial, octubre de 2021. Consultado en
https://www.imf.org/es/Publications/WEO/Issues/2021/10/14/world-economic-outlook-october-
2021#Projections
riesgo que aún representa el virus para la salud pública. En línea con los desafíos que afronta el país, el PGN
2022 materializa los consensos históricos logrados con la aprobación de la Ley 2155 de 2021, Ley de
Inversión Social: reducir la pobreza y la inequidad social; impulsar el crecimiento económico con generación
de empleo, especialmente para jóvenes y mujeres, y preservar la sostenibilidad fiscal.
Para que esto ocurra, se garantiza la continuidad de programas sociales como la renta básica universal que
en Colombia hemos denominado Ingreso Solidario, para más de 4 millones de hogares; Familias en Acción,
para más de 2 millones de hogares; Asistencia Primera Infancia, para más de 1,7 millones de niños; Colombia
Mayor, para más de 1,7 millones de adultos mayores; Compensación IVA con 2 millones de beneficiarios;
Prevención, asistencia y reparación de víctimas, con más de 440 mil beneficiarios colectivos e individuales.
En materia de reactivación, el PGN 2022 dará prioridad a programas de infraestructura vitales para mejorar la
competitividad e impulsar la diversificación de las exportaciones a través de programas como Concluir para la
Reactivación; Vías para la Legalidad; Conexión Nacional y Territorial; Vías para la conexión de territorios,
Construcción, mejoramiento y mantenimiento de la infraestructura aérea, férrea, fluvial, marítima y vial;
Sistemas de Transporte Masivo y Sistemas Estratégicos de Transporte para los principales centros urbanos;
apoyos fiscales para la producción agropecuaria y la construcción de vivienda y el fortalecimiento de la
cofinanciación de proyectos de inversión en los territorios, principalmente a través de los Pactos Territoriales.
Las inversiones previstas en el plan de reactivación incluyen obras que requieren recursos públicos y
privados, por lo cual se proyecta ejecutar algunas de ellas mediante el esquema de Asociaciones Público-
Privadas (APP). La participación privada será fundamental para impulsar el proceso de recuperación de la
actividad productiva.
En relación con la sostenibilidad fiscal, se construyó un consenso alrededor de la aprobación de un monto
compatible con el marco institucional de responsabilidad que orienta la política fiscal, y la inflación objetivo,
que orienta la política monetaria. En este sentido, en el transcurso del debate en las comisiones económicas
primó la idea de considerar que el monto del PGN propuesto por el Gobierno nacional de $350,4 billones es el
adecuado y se ha gestionado con seriedad, constituyendo un elemento importante para recuperar la
calificación crediticia de las agencias internacionales. Se prevé que este monto es consistente con la
reducción gradual del déficit fiscal y con las metas de recaudo adicional de ingresos contempladas en la Ley
de Inversión Social (Artículo 64 de la Ley 2155 de 2021).
El cumplimiento de la meta de déficit fiscal (8,6% en 2021 y 7,0% en 2022), que es uno de los referentes
utilizados para la formulación de este proyecto de ley, requiere de una gestión prudente y responsable del
gasto público. Esto significa racionalizar los gastos corrientes mediante la adopción de medidas de
austeridad, impulsar la lucha contra la evasión y la elusión fiscal y elevar el recaudo tributario; todo ello, de
acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Inversión Social.
En la misma línea se expresó la doctora Alejandra Botero Barco, directora del Departamento Nacional de
Planeación (DNP), quien resaltó que en 2022 se tendrá el presupuesto con mayor inversión pública en la
historia reciente del país. En su opinión, son tres (3) los mensajes los que trae este presupuesto para el
próximo año: programas sociales estratégicos, reactivación económica, y ajuste en la senda fiscal de mediano
plazo. El país pasa por un periodo atípico que hace prioritario apoyar los programas sociales que son claves
para mejorar la calidad de vida de los más vulnerables. Con este fin se destinarán $32,8 billones a inversión
en favor del gasto social en sectores como los de educación, salud, inclusión social, trabajo y vivienda.
Según la directora, la apuesta por la reactivación económica del Gobierno nacional incluye, en primer lugar, la
inversión en transporte con un total de $10,3 billones que se destinará a programas catalogados de corto
plazo, como oncluir -2022. En segundo lugar, para los catalogados
como de largo plazo se priorizan los programas de
y como Otras inversiones se destacan, en tercer lugar, los programas que buscan aportar al agro,
zonas rurales, programas deportivos y otras vías e infraestructura.
En sesión de comisiones también tuvimos la oportunidad de escuchar la intervención del Gerente General
del Banco de la República, doctor Leonardo Villar. En nombre de la Junta Directiva del Banco de la
República (JDBR) y de conformidad con lo previsto en el artículo 5° de la Ley 31 de 1992, el gerente presentó
a las comisiones un análisis de los resultados macroeconómicos del primer semestre de 2021 y expuso su
visión sobre las perspectivas de la economía colombiana, sobre el proyecto de ley de presupuesto para 2022,
y las razones por las cuales el equipo técnico del Banco de la República ha revisado al alza las proyecciones
de crecimiento económico y de inflación5. Para la reunión de la JDBR, celebrada el 30 de septiembre, el
equipo técnico ha estimado que el crecimiento económico del país, medido por el PIB, se ubicará en niveles
superiores a los que había calculado en agosto. El fortalecimiento de la demanda interna al igual que la
proveniente de los principales socios comerciales soportarían el mayor dinamismo económico en lo que resta
del año, con lo cual se espera un crecimiento de 8,6% para 2021 y de 3,9% en 2022. Así, el mayor
crecimiento económico previsto permitiría que los excesos de capacidad productiva se cierren a una velocidad
mayor que la contemplada anteriormente. Que estos niveles se mantengan dependerá de cómo evolucione la
pandemia, y de cuál pueda ser el impacto que tenga la aplicación de las medidas fiscales contempladas en la
Ley de Inversión Social, en un contexto de menor holgura monetaria y de volatilidad financiera internacional.
El doctor Villar analizó el desempeño actual de los indicadores de inflación y las previsiones que se tienen
sobre esta variable. Los registros del DANE muestran que el relajamiento de la política monetaria adoptado
desde que se inició la pandemia hasta el 30 de septiembre pasado ha sido coherente con la evolución de los
precios y con la meta anual de inflación, 3,0%; sin embargo, durante los últimos meses se han observado
presiones alcistas sobre el nivel de los precios debido especialmente a choques de oferta como los bloqueos
de las carreteras y los problemas de orden público. Todo esto suma a la reducción gradual de los excesos de
capacidad productiva, los efectos acumulados de la disrupción global en algunas cadenas de valor y el
incremento en los fletes internacionales, entre otros factores, que vienen generando restricciones de oferta y
aumentos de costos de producción desde finales de 2020 y que, en conjunto, según cifras a finales de agosto,
ha llevado a la inflación anual a niveles de 4,44% y a 2,3% a la inflación básica sin alimentos ni regulados
(combustibles, servicios públicos, transporte).
De esta manera, la inflación se encuentra ahora más allá de la parte alta del rango meta previsto por el Banco
Central 2% 4%. Se considera que las presiones inflacionarias se mantendrán acotadas en lo que resta del
segundo semestre del año, por lo cual el grupo técnico estima que la inflación total para 2021 se ubicará en
4,5% en 2021 y 3,5% en 2022. De acuerdo con la última medición del DANE, al culminar septiembre, la
inflación acumulada en los primeros nueve meses de 2021 se ubicó en 4,33%. En este contexto, las
expectativas de inflación para 2021 han aumentado respecto a lo previsto a comienzos del año, aunque a
mediano plazo se mantienen ancladas alrededor del 3%.
El gerente del Emisor reafirmó el compromiso de la Junta de mantener la inflación y sus expectativas
ancladas en la meta de largo plazo y defendió la estrategia de manejo en la tasa de interés de referencia.
Hasta septiembre de 2021 el Banco mantuvo una postura expansiva de la política monetaria con una tasa de
interés de política en niveles (nominales y reales) históricamente bajos. La disminución de la tasa de interés
de política aprobada por la JDBR alcanzó a ser de 250 puntos básicos (pb), al pasar de un nivel inicial del
4,25%, en abril de 2018, a 1,75%, hasta el pasado 30 de septiembre, un mínimo histórico.
5 https://www.banrep.gov.co/es/consulte-el-reciente-informe-politica-monetaria-ipm-julio-2021 y https://www.banrep. gov.co/es/junta-directiva-del-banco-
republica-decidio-unanimidad-iniciar-proceso-normalizacion-politica (Consulta 11 y 30 de sept 2021)
Este relajamiento de la política monetaria contribuyó a estimular la actividad económica, a medida que los
recortes a la tasa de interés y la expansión de la liquidez se transmitían al funcionamiento del mercado
financiero y de crédito. De todas maneras, mantener esta estrategia dependía de que no se presentase un
cambio sustancial en la situación económica del país. Por esta razón, en su sesión del pasado 30 de
septiembre, la JDBR después de revisar el comportamiento de la actividad económica, la inflación y las
condiciones externas decidió por mayoría, con votación de 4 a 3, incrementar la tasa de interés en 25 puntos
básicos, llevándola a 2,0%. Vale decir que los tres miembros que se distanciaron de la decisión mayoritaria
votaron a favor de un aumento de 50 puntos básicos. Con esto, la JDBR inicia un proceso gradual de
normalización de la política monetaria. Aún así, la JD es consciente del amplio margen de incertidumbre que
rodea los pronósticos mencionados, como también de los riesgos que subsisten de un recrudecimiento de la
pandemia que pueda afectar la recuperación de la demanda interna y externa. Al mismo tiempo reconoció los
riesgos de que la desviación de las expectativas de inflación respecto a la meta se convierta en un fenómeno
persistente que origine indexación a una inflación más alta.
Respecto al proyecto de presupuesto para 2022, el gerente del Banco Central llamó la atención sobre la
importancia de considerar los efectos generados por la emergencia del Covid-19. El mayor gasto público
requerido para mitigar el impacto negativo de la pandemia y el choque negativo en los ingresos de la Nación
llevaron a un deterioro sin precedentes en las finanzas públicas6. Como consecuencia, entre 2019 y 2020, el
déficit fiscal del GNC pasó del 2,5% al 7,8% del PIB. En tanto que, por efecto de la depreciación del peso y la
contracción del producto, la razón de deuda pública a PIB se ubicó a finales de 2020 en 65% del PIB,
reflejando un incremento de 14,5 pp con respecto al mismo indicador un año atrás. Se espera que este llegue
a 67% en 2021. A pesar de la leve recuperación prevista para los ingresos del GNC en 2021, las crecientes
erogaciones para atender la emergencia sanitaria y el incremento en la inversión para impulsar la reactivación
económica llevará al déficit fiscal a un nivel cercano al 8,6%, como ya lo mencionó el ministro.
En este contexto, el proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nación 2022 está en línea con los
preceptos del Estatuto Orgánico del Presupuesto y la necesidad de continuar apoyando la reactivación
económica sin atentar contra la estabilidad macroeconómica, en línea con los fundamentos de la ley de
Inversión Social. En efecto, el déficit fiscal previsto para 2022 (7% del PIB) está acorde con la reforma a la
Regla Fiscal incluida en la Ley de Inversión Social que busca, además, fortalecer la institucionalidad y
transparencia de la regla e incluir tanto un límite (71% del PIB) como un ancla (55% del PIB) para la deuda
neta del GNC, que le permita avanzar en la consolidación de las finanzas públicas y la reducción del alto
grado de vulnerabilidad que presentan actualmente por nivel de endeudamiento alcanzado para afrontar la
pandemia.. Propósito que, en todo caso requerirá la adopción de medidas fiscales de ajuste adicionales en los
próximos años, dirigidas a reducir gradualmente el tamaño de la deuda pública y recuperar el grado de
inversión.
Por otra parte, el Contralor Delegado para Economía y Finanzas de la Contraloría General de la República,
así como algunos otros honorables congresistas, miembros de las comisiones económicas, expresaron sus
inquietudes respecto a los supuestos macroeconómicos, en especial al efecto que pueda tener el proceso de
depreciación del peso sobre la inversión, la deuda y la canasta familiar y cómo pueda afectar el monto y
contenido del PGN.
Así mismo, en sesiones de revisión del proyecto de ley (como las del 24 y 31 de agosto, 8, 13, 14, 15 y 22 de
septiembre) se inquirió por el propósito de algunas disposiciones generales y otros temas relacionados con la
gestión de los recursos públicos y la capacidad del Gobierno para cumplir las metas fiscales. Muchos H
6 https://www.banrep.gov.co/es/comentarios-del-gerente-general-proyecto-presupuesto-general-nacion-para-2022 (Publicado en agosto 24 de 2021)
Gaceta del Congreso 1486 Viernes, 15 de octubre de 2021 Página 3
Congresistas expresaron su inquietud sobre la ejecución del presupuesto de la actual vigencia fiscal y la
capacidad de muchos ministerios y entidades para cumplir las metas y avanzar en la buena gestión de los
recursos en la próxima, como debe ser. En el caso de la ejecución de los programas en sectores como los de
educación, deporte, transporte, agro y vivienda, los ministros del ramo explicaron con detenimiento los
avances que se han logrado y los programas que se tienen para 2022, resaltando el monto asignado, en
algunos casos superiores a los de vigencias anteriores, como en educación y vivienda, en otros, insuficientes,
a juicio de los funcionarios responsables como agro y deporte y algunos programas del sector transporte, por
citar algunos. En todos los casos, el ministro de Hacienda y la directora del DNP y sus funcionarios ofrecieron
con detalle las explicaciones correspondientes, en el contexto del MFMP 2021, el cumplimiento del Plan
Nacional de Desarrollo, la Ley de Inversión Social y la disponibilidad de recursos.
Otras comisiones constitucionales. En cumplimiento del artículo 4º de la Ley 3ª de 19927, las otras
comisiones analizaron con el mayor interés los asuntos de su competencia en el contexto del proyecto de
presupuesto de 2022. Para hacerlo, citaron a los responsables gubernamentales de las áreas respectivas.
Recibimos con interés sus informes y recomendaciones sobre el proyecto de ley y remitimos copia al ministro
Restrepo.
En estas sesiones, la mayoría de las comisiones expresaron su preocupación por la cuantía o composición de
la inversión, tanto en términos de clasificación regional como sectorial, por lo que le solicitaron al ministro un
replanteamiento del presupuesto. Recibimos las manifestaciones de preocupación sobre la cuantía de las
asignaciones, entre otras, para salud, defensa y seguridad, deporte, vivienda, gasto social, justicia, cultura,
ciencia y tecnología, sector agropecuario, ambiente, y como en años anteriores en gestión del riesgo por
desastres naturales, y vías terciarias, tan prioritarias en esta coyuntura. En muchos casos, las comisiones
fueron enfáticas en rechazar el tratamiento recibido en materia de inversión sectorial o regional. En otros,
manifestaron que la crítica situación sanitaria, medioambiental y de orden público que vive el país requiere de
un mayor esfuerzo presupuestal en las regiones para hacer frente a la grave situación que las afecta. Si el
Gobierno quiere apoyar con decisión el proceso de recuperación económica y la restauración del tejido social,
como lo ha manifestado en diferentes ocasiones, debe ser más activo en materia de gasto público. En
sesiones celebradas con participación de ministros, jefes de importantes órganos de control y del sector
jurisdiccional, muchos de estos expresaron su preocupación por los montos asignados a su sector, que
consideraron insuficientes, lo cual podría dificultar el cumplimiento de sus funciones y responsabilidades.
1.3 CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PROYECTO DE LEY
Constatamos que este proyecto incluye los recursos para dar cumplimiento a los acuerdos establecidos con
organizaciones sindicales del sector público y otras organizaciones sociales, y para continuar con la
implementación y ejecución del Acuerdo de paz. Así mismo, este proyecto se ajusta a lo dispuesto en la
Constitución Política, en el EOP y demás normas que lo reglamentan. De acuerdo con lo dispuesto en el
inciso tercero del artículo 41 del EOP, en el proyecto de ley se presenta un anexo donde se identifican las
partidas destinadas al gasto público social. Adicional a las ya tradicionales clasificaciones del presupuesto, se
incluyen otros dos anexos: i) el Trazador Gasto de construcción de paz, en cumplimiento al mandato legal
establecido en el artículo 220 del PND, y ii) el Trazador Gasto presupuestal para la equidad de la mujer, en
cumplimiento del artículo 221 del PND .
7 Artículo 4o. Para los efectos previstos en los artículos 341 y 346 de la Constitución Nacional serán de asuntos económicos las
Comisiones Tercera y Cuarta. Dentro de los veinte (20) días siguientes a la presentación de los proyectos de presupuesto de rentas y apropiaciones,
plan nacional de desarrollo y plan de inversiones, cada Comisión rendirá informe y recomendaciones sobre los temas de su conocimiento a las
.
En el marco de la actual situación fiscal, y frente al impacto de la pandemia, en las comisiones económicas
analizamos cuidadosamente la información proporcionada por el ministro Restrepo y su equipo técnico.
Compartimos con el ministro su preocupación por contar con los recursos adecuados para financiar la
atención de necesidades de nuestros conciudadanos, en especial de aquellos en condiciones de mayor
vulnerabilidad y más gravemente afectados por la expansión del Covid - 19, así como para mejorar las
asignaciones para sectores sobre los cuales hemos llamado la atención en el curso de las sesiones de las
comisiones económicas conjuntas, de las reuniones de los ponentes y coordinadores con los funcionarios del
gobierno y de las realizadas con miembros de otras comisiones constitucionales en sus respectivas sesiones.
Los ponentes y coordinadores coincidimos con el ministro Restrepo sobre la importancia de consolidar las
finanzas públicas y asegurar el balance en las cuentas fiscales del país. Por esta razón, acompañamos al
Gobierno en el propósito de aplicar estrictamente el Plan de Gestión del Gasto dispuesto en la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo y en la aplicación de la política de austeridad en gastos de funcionamiento del
Gobierno (en el marco del plan de austeridad y eficiencia en el gasto público de que trata la Ley 2155 de 2021
y del Decreto 371 de 2021, o del que lo sustituya para 2022), sin menoscabar los derechos de los
trabajadores del Estado, ni los acuerdos suscritos con las organizaciones que los representan, cuya ejecución
permita generar un espacio fiscal más amplio para financiar programas con contenido social, atender el costo
que representa la lucha contra la pandemia y el costo fiscal derivado de la atención de la población migrante.
En este contexto, queremos resaltar la importancia de la Ley de Inversión Social que aprobamos en días
pasados, la cual permitirá extender e incrementar el monto de las transferencias monetarias para ejecutar
programas de gasto que han mostrado ser muy importantes y ameritan una mayor financiación. Gastos como
los de familias en acción, adulto mayor, subsidios eléctricos y de gas, devolución del IVA, atención a la
infancia, Ingreso Solidario, programas de apoyo al sector agropecuario y a la población rural, y al pequeño
empresariado, para citar unos pocos deben atenderse de manera prioritaria, pues, han mostrado su
importancia en situaciones como las que hemos tenido que afrontar con la pandemia. Estos gastos son de
notoria importancia para reducir la pobreza y la desigualdad, en cualquiera de sus mediciones, y para mejorar
las condiciones de vida de nuestros compatriotas. Cifras recientes del DANE ratifican la importancia del gasto
público social, focalizado de forma eficiente, en la lucha contra la pobreza y la desigualdad.
La superación de estos retos requiere la permanente construcción de consensos. Los inversionistas
nacionales e internacionales, y la sociedad en general, están muy atentos a las labores que en este sentido
estamos adelantando en el Congreso de la República. Noticias como la reciente mejora en las perspectivas
de las calificaciones de riesgo crediticio internacional del país nos motivan a seguir trabajando en esta
dirección. La firma Moodýs decidió mantener la calificación de riesgo crediticio internacional de Colombia un
escalón por encima del grado de inversión, con nota Baa2, y mejorar la perspectiva de dicha nota de negativa
a estable. Se trata de una decisión adoptada, en gran parte, gracias a la capacidad institucional del país de
generar consensos y de promover políticas que fomenten el crecimiento económico y respalden la
estabilización de la deuda pública; tal como quedó demostrado durante el debate público que llevó a la
reciente expedición de la Ley de Inversión Social.
Hemos tomado la ruta correcta, pero consideramos que la adopción medidas adicionales para afrontar los
retos sociales y económicos que afronta el país no da espera, es así como muchos congresistas tuvimos la
oportunidad de resaltar la importancia de que el Gobierno nacional busque la manera de garantizar la
financiación permanente de una red de apoyo social para nuestros compatriotas. En el Congreso cursan
varios proyectos relacionados con esta materia, pero sería importante contar con el compromiso y apoyo del
ministro Restrepo y, a través de él, del Gobierno nacional. Creemos que el apoyo al ingreso solidario es un
paso en la dirección correcta, pero todavía no es suficiente. El mismo ministro nos ha expresado su
preocupación por el gran retroceso que han tenido los indicadores sociales tras la crisis suscitada por la
pandemia, el DANE lo ha corroborado con sus cifras y nos ha mostrado que esto no es un simple juego de
palabras, por lo que urge desde ya avanzar en la reconstrucción de la red social con medidas de mayor
calado.
En consecuencia, los ponentes y coordinadores exhortamos al ministro de Hacienda a que, junto a su equipo
técnico, haga los esfuerzos que se requieran para encontrar la manera de incrementar la inversión social y
atender las necesidades de nuestras comunidades. Nos preocupa enormemente la aparición de variantes del
Covid - 19 cada vez más contagiosas y letales que lleven a rebrotes virales como los que han empezado a
aparecer en otros países como los de la Unión Europea, EE. UU. y más cerca, Perú, Brasil y Venezuela, que
obliguen al gobierno nacional y a las entidades regionales a dar marcha atrás en su política de activar la
economía y a restablecer las medidas de aislamiento social obligatorio.
Finalmente, pero no menos importante, ponentes y coordinadores creemos firmemente en la importancia de
que el Gobierno nacional consolide y fortalezca las políticas ambientales y le otorgue un espacio importante a
la financiación presupuestaria que se requiere para hacer frente a las consecuencias del cambio climático que
constituyen una amenaza de extrema gravedad para la supervivencia misma de la humanidad. Así lo ha
mostrado con total transparencia la comunidad científica en el Panel Intergubernamental de Expertos sobre el
Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés)8. La reunión convocada por las Naciones Unidas el pasado
mes de agosto, que antecede a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP26) a
celebrarse en Glasgow (Reino Unido) el próximo mes de noviembre, alertó sobre la gravedad de los efectos
que puedan derivarse de las emisiones continuas de gases de efecto invernadero que podrían quebrar un
límite clave de la temperatura global en poco más de una década. En nuestro país hemos empezado a sentir
los efectos del calentamiento global, cada vez con mayor fuerza, y lo observamos también a nivel planetario.
En este contexto, es particularmente importante la advertencia, a manera de admonición, del Secretario
No hay tiempo para demoras ni lugar para excusas".
En este contexto, hacemos un llamamiento para que el gobierno del presidente Duque fortalezca, en el marco
de la Agenda 2030 de los Objetivos del Desarrollo Sostenible, las medidas de política pública que contribuyan
a la solución de un problema de gravedad extrema que amenaza cada vez más la sostenibilidad ambiental del
país, y que puede convertirse en un peligro para la sostenibilidad fiscal. Temporadas invernales cada vez más
fuertes y prolongadas han provocado lluvias y desbordamiento de ríos, derrumbes y grandes inundaciones en
vastas zonas del país, afectando la transitabilidad y ocasionando graves pérdidas en vidas humanas y en
bienes y riquezas, con destrucción de la infraestructura y el patrimonio público y privado, así está ocurriendo
en el caso de La Mojana (Sucre) y en otros numerosos puntos de la geografía del país. Enfrentar esta
situación es de la mayor importancia.
En general, coordinadores y ponentes estamos de acuerdo con lo señalado por el ministro y otros altos
funcionarios respecto a la existencia de señales favorables al crecimiento de la actividad económica. Pero
creemos que todavía son insuficientes en materia de creación de empleo y en reducción de la pobreza y la
desigualdad. Estamos convencidos de que se requiere un mayor esfuerzo por parte del Gobierno nacional.
Una tasa nacional de desempleo, a agosto de 2021, de 12,3% significa que aún faltan por recuperar alrededor
de 424 mil empleos para ubicarnos en el nivel prepandemia y que, pese a que el país recuperó en agosto 1,9
millones de empleos respecto al mismo mes de 2020, es necesario generar más empleos para continuar
reduciendo el desempleo y la pobreza. Por lo demás, los datos que nos ha entregado el DANE sobre
pobreza9 y otras mediciones de orden social y ambiental evidencian los enormes retos que esta crisis le ha
8 https://www.ipcc.ch/languages-2/spanish/ y https://www.un.org/es/climatechange/reports
9 Entre otras, el DANE reportó a comienzos de septiembre que el porcentaje de personas en situación de pobreza multidimensional en Colombia fue
de 18,1% en el total a nivel nacional en 2020, que representa un aumento de 0,6 puntos porcentuales respecto a 2019. (www.dane.gov.co). Véase
también: https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/pobreza-y-condiciones-de-vida.
dejado al país. Por lo anterior, consideramos que no se deben desmontar súbitamente las medidas de apoyo
fiscal y financiero que se han implementado con relativo éxito en favor de la población más vulnerable y de los
pequeños empresarios; estas deben focalizarse de forma más eficiente y ampliarse a otras áreas y sectores
sociales con la debida responsabilidad fiscal.
1.4 APROBACIÓN DEL MONTO DEFINITIVO DEL PGN 2022
En las reuniones celebradas con el ministro Restrepo y otros funcionarios de su equipo técnico, con el fin de
analizar la formulación del presupuesto, insistimos en la importancia de identificar con total transparencia la
factibilidad de obtener los recursos que se aforarán en el presupuesto de 2022, incluyendo los
correspondientes a la disposición de activos, incorporados como parte del proyecto de ley de rentas y
recursos de capital, en particular de empresas donde la Nación tiene una participación directa.
En el curso de esta tarea, pudimos constatar que el análisis de las fuentes de financiación aprobadas en la
Ley 2155, o Ley de Inversión Social, y las características del gasto que se pretende financiar con ellas,
muestra que se cuenta con los recursos suficientes para asegurar la ejecución del PGN de 2022, en especial
de los programas sociales fundamentales para apoyar la población más vulnerable.
Es loable que esta administración avance en la ejecución de grandes obras 4G y 5G así como otras muy
importantes iniciativas contempladas en el Plan Nacional de Desarrollo, pero desde el Congreso también le
reclamamos al gobierno que no olvide la importancia de programas estratégicos para la activación de las
economías regionales y locales, cuya ejecución satisface las necesidades de nuestras comunidades a la vez
que generan empleo, proporcionan ingreso a las comunidades, fortalecen el tejido social y solucionan muchos
de los problemas de nuestros compatriotas, a la par que mejoran su calidad de vida.
El Covid - 19 nos ha mostrado el gran reto que afronta el país en materia de conectividad, por lo que, elevar la
cobertura de los servicios de internet de alta calidad en todo el país es hoy una inversión estratégica para la
competitividad económica y el bienestar social. Es por todo esto por lo que reiteramos el llamado a los
órganos que asignan los recursos al presupuesto y aquellos que definen su utilización que no desatiendan las
solicitudes de las comunidades en esta materia.
En la misma línea, tampoco podemos perder de vista que la reactivación se da desde las regiones. Los
congresistas recibimos permanentemente, en todos los sitios y comunidades que visitamos, solicitudes de los
habitantes de la Colombia profunda, para que se ejecuten proyectos relacionados con el apoyo a la
producción agropecuaria, asistencia técnica, suministro de agua, plantas de tratamiento de aguas residuales
(PTAR) y servicios ambientales, energía y salud, vivienda rural, infraestructura deportiva y cultural,
fortalecimiento de los espacios culturales en todos los municipios y apoyo a las actividades asociadas al
turismo, vías terciarias y apoyo a los proyectos productivos de aquellos compatriotas que se han acogido al
acuerdo de paz.
Creemos que es particularmente urgente atender la grave situación por la que atraviesan numerosas
poblaciones de Colombia a raíz de la ola invernal que azota diversas regiones del país, viviendas, vías,
cultivos y terrenos productivos han sido inundados o destruidos por el agua, el viento, desbordamiento de ríos
y quebradas y otros fenómenos naturales como derrumbes y desplazamiento de masas, causando pérdidas
enormes para la economía y sus pobladores. Centros y regiones estratégicas para el abastecimiento
alimentario y productivo del país no encuentran salida a los mercados ni a los puertos, ni sus habitantes
pueden trasladarse a otras partes del país. Por esta razón, coordinadores y ponentes consideramos que es
urgente la intervención del Gobierno nacional para que adopte medidas para superar la emergencia e iniciar
cuanto antes la puesta en marcha de soluciones estructurales para las regiones y sus gentes, que, como
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