Propuesta de política fiscal para los municipios de la 'Otra Colombia'
| Autor | Eduardo Fernández Delgado |
| Cargo | Ingeniero civil de la Universidad de los Andes, con maestría en economía urbana y regional de la Universidad de Illinois en urbana, con Ph.D. en análisis económico, finanzas y desarrollo económico de la misma universidad |
| Páginas | 79-114 |
Capítulo 1
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Este artículo es posible gracias al apoyo de la oficina de Democracia de la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional en Colombia (USAID / Colombia). Las opiniones presentadas aquí son de la
exclusividad del autor y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID).
* Ingeniero civil de la Universidad de los Andes, con maestría en economía urbana y regional de la Univer-
sidad de Illinois en urbana, con Ph.D. en análisis económico, finanzas y desarrollo económico de la misma
universidad. Ha sido viceministro de Hacienda en Colombia (1996-1998); director técnico del proyecto de
manejo de finanzas públicas con el Ministerio de Hacienda y el Banco Mundial; secretario de Hacienda de
Bogotá (1992-1993); gobernador del Meta (1990-1991); y director de la Dirección Nacional de Presupues-
to en el Ministerio de Hacienda (1989-1990). Tiene amplia experiencia como consultor con el Banco
Mundial, Instituto Canadiense para el Desarrollo Internacional y USAID/ARD Colombia.
propuesta de política
fiscal para los municipios
de la “0tra” colombia.
eduardo fernández delgado*
INTRODUCCIÓN
El proceso de “descentralización” adelan-
tado en Colombia en las dos últimas dé-
cadas ha contribuido a preservar y a
consolidar el proceso de competencia po-
lítica libre y democrática en el país, con
resultados simultáneos sobre la mejor ca-
lidad y provisión de servicios públicos crí-
ticos, como la educación, la salud y el agua
potable. Además, la descentralización ha
dado lugar a desarrollos de la actividad
productiva, que apuntan a la consolida-
ción de espacios económicos regionales,
con capacidad de inscribirse exitosamen-
te en el marco de la globalización.
Sin embargo, la reciente crisis del sec-
tor financiero y el creciente desbalance de
las finanzas públicas nacionales y su posi-
ble relación con las finanzas locales han
introducido dudas acerca de la bondad
incuestionable de la descentralización. El
comportamiento “desajustado” de algunas
entidades territoriales, junto con la com-
plicidad del sector financiero, da lugar a
dichas prevenciones. A su vez, las medi-
das generales y de corte “fiscalista” intro-
ducidas por el gobierno han terminado por
entrabar el proceso, en especial en los
municipios de la “Otra Colombia”.
Este artículo argumenta, que los mu-
“De la capital sólo llegan malas noticias y el
ejército”.
Gabriel García Márquez
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nicipios, y en particular los municipios de
la “Otra Colombia”, han administrado sus
ingresos y gasto público mucho mejor de
lo que conoce el gobierno nacional. Sin
embargo, frente a la creciente demanda
por mayor presencia estatal y en particu-
lar por más y mejores servicios públicos,
estos municipios requieren de un marco
institucional, que fortalezca y complemen-
te la capacidad fiscal y administrativa para
atender dichas demandas. La capacidad de
respuesta local es el eje central de la gober-
nabilidad en las zonas de conflicto y de
presencia de cultivos de uso ilícito y la base
para construir una sociedad democrática y
justa en toda Colombia.
El documento comienza con la re-
visión de la literatura pertinente, en espe-
cial en cuanto al carácter político de la
descentralización. Enseguida, se examinan
algunas experiencias internacionales rele-
vantes y se presenta el modelo de descen-
tralización colombiano. A continuación,
se presentan los esfuerzos adelantados des-
de el gobierno nacional y en especial los
esfuerzos del Ministerio de Hacienda por
preservar la estabilidad fiscal y sus efectos
sobre las finanzas locales. Luego, se pre-
senta la experiencia de las finanzas públi-
cas desde los municipios de la “Otra
Colombia”. Finalmente, se proponen tres
componentes de política fiscal relaciona-
dos, el primero de ellos con las finanzas
locales, el segundo, con la relación de és-
tas con las finanzas públicas nacionales, y
finalmente, las relaciones de estas dos con
el desarrollo económico local y regional.
1. LA DESCENTRALIZACIÓN:
UN PROCESO POLÍTICO QUE AFECTA
LA CALIDAD DE VIDA Y EL BIENESTAR
ECONÓMICO DE LOS CIUDADANOS
La descentralización puede abordarse, tan-
to desde una perspectiva “política”, como
desde una perspectiva “económica”. En el
primero de los casos se considera que la
descentralización es la manera de acercar
los gobernantes a sus electores, para que
respondan a sus necesidades y puedan ser
fiscalizados por los resultados obtenidos.
Se parte del principio que la autoridad
central y distante poco atiende a las de-
mandas de las comunidades locales, lo cual
es entendible en la medida en que esta
intermediación permite manipular la con-
tienda electoral. En el segundo caso, se
enfatiza la mayor eficiencia y eficacia en
la asignación y uso de los recursos públi-
cos (provisión de servicios públicos loca-
les), en la medida en que el esfuerzo fiscal
del ciudadano obtiene una respuesta pro-
porcional y directa, en términos de la ca-
lidad y cantidad de dichos servicios. En
uno prima la búsqueda de un sistema po-
lítico más democrático; en el otro el de
un Estado más eficiente.
Lo anterior no significa que las dos
perspectivas arriba planteadas sean necesa-
riamente excluyentes. Aunque en buena
parte de los casos estos dos propósitos con-
servan un alto grado de complementarie-
dad, también existen ocasiones en las cuales
las medidas propuestas no permiten el avan-
ce simultáneo, en ambos frentes. Como se
Capítulo 1
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vera a continuación, esta distinción es im-
portante para entender el proceso de des-
centralización en Colombia y sus avances.
1.1. Perspectiva política
La descentralización consiste en el trasla-
do de competencias y recursos a unidades
territoriales, cuyas cabezas necesariamente
deben ser elegidas. Este proceso compren-
de el ejercicio por parte de las entidades
territoriales de poder decisorio e indepen-
diente en las materias establecidas. Aunque
se habla de transferencia y de devolución
de poder a los gobiernos subnacionales, hoy
en día, la descentralización se considera más
como un proceso de “dispersión” del po-
der, sobre recursos y responsabilidades, en-
tre los niveles de gobierno. Esto debido al
reconocimiento de las múltiples interaccio-
nes entre dichos niveles de gobierno.
Las apreciaciones políticas de la des-
centralización van desde las que conside-
ran como una panacea, que abre las puertas
a la participación cívica, con lo cual se llega
a una mejor administración local; hasta los
que simplemente le dan la bienvenida, en
la medida en que reduce el tamaño del Es-
tado. De acuerdo con Putnam (1993), un
sistema político descentralizado permite a
los ciudadanos crear y fortalecer comuni-
dades cívicas, las cuales ayudan a exigir a
los gobernantes mejores resultados. Otros,
celebran la reducción del Leviatán, que bus-
ca su propio beneficio a costa de los contri-
buyentes (Buchanan, 1986).
Desde una perspectiva más pragmá-
tica y política, la descentralización pue-
de considerarse como un instrumento
para preservar la estabilidad política, al
proveer un espacio de discusión y nego-
ciación con grupos excluidos del ejercicio
del poder político. Se puede, entonces,
considerar la descentralización del poder
como alternativa a la insurgencia y al
conflicto armado.
Sin embargo, es necesario tener en
cuenta, que si el proceso de descentraliza-
ción no aumenta la participación ciuda-
dana en la toma de decisiones locales, la
apuesta por una mayor descentralización
desaparece. El proceso quedaría reducido
a un simple traslado de los recursos públi-
cos de las elites nacionales a las locales,
prevaleciendo la apropiación personal de
los recursos y una mayor corrupción.
1.2. Mejor calidad y mayor cobertura
de los servicios públicos
El proceso de descentralización tiene pro-
fundas implicaciones sobre la provisión de
servicios públicos locales, las desigualda-
des y el crecimiento regional y la estabili-
dad macroeconómica. Quienes analizan la
descentralización desde una perspectiva
económica, consideran que las responsa-
bilidades y los recursos públicos deben
dividirse de acuerdo con la capacidad de
cada nivel para prestar un mejor servicio
a los ciudadanos (Oates, 1972). En este
sentido la descentralización:
• Asigna responsabilidades por nivel de
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