PROVIDENCIA nº de Consejo de Estado
| Fecha de la decisión | 30 Octubre 2020 |
Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter
Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinte (2020)
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Medio de control |
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Nulidad y restablecimiento del derecho |
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Expediente |
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17001-23-33-000-2016-00846-01(3914-19) |
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Demandante |
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M.R.Z.C. |
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Demandado |
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Nación – Ministerio de Educación Nacional y municipio de Manizales |
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Tema |
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Reconocimiento de intereses moratorios respecto de homologación y nivelación salarial |
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia de 2 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I. ANTECEDENTES
1.1 Medio de control (ff. 2 a 11). La señora M.R.Z.C., mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el municipio de Manizales, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan.
1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad del oficio SEM-UAF-2063 de 18 de julio de 2016, a través de la cual se le negó a la demandante los intereses moratorios generados con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y la nivelación salarial, en su condición de servidora administrativa de la secretaría de educación del referido ente territorial.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte demandada reconocer y sufragar «[…] los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación –1 de enero de 2003 al año 2011– y en adelante hasta el día en que fue efectivo el pago total […], esto es, el mes de mayo de 2014», liquidados con base en el capital neto, sin incluir el concepto de la indexación salarial; por último, se condene en costas procesales.
Que, mediante Decreto 83 de 11 de marzo de 2008, modificado con el 388 de 12 de octubre de 2012, el municipio de Manizales homologó y niveló los cargos administrativos de la secretaría de educación financiados con recursos del sistema general de participaciones, previa aprobación por parte de la mencionada cartera, con oficio 2012EE50479 de 28 de agosto de 2012.
Afirma que, con Resolución 581 de 11 de abril de 2014, el Ministerio de Educación Nacional, por intermedio de la referida secretaría de educación, reconoció y ordenó pagar a su favor el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, «[…] indicando de forma expresa en su artículo primero la fecha de constitución de la obligación, esto es, desde el 01 de enero de 2003 […]», sin embargo, el pago «[…] fue efectuado solo hasta el mes de mayo de 2014», lo que genera la obligación de sufragar intereses moratorios, tal como lo disponen los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil (CC).
1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto demandado los artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política; 1608 (numerales 1 y 2), 1617 y 1649 del CC; 177 del CCA y 12 del Convenio 95 de 1949 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Arguye que «[…] el proceso de homologación se configuraba en una tarea y un deber por parte de la Nación y sus Entes Territoriales, dentro del proceso de descentralización, [previo a] […] la incorporación de los empleados a las plantas de cargos territoriales[, para] con ello salvaguardar los principios de equidad e igualdad en materia laboral».
Que, «[m]ediante Resolución No.581 de abril 11 de 2014, se ordenó el reconocimiento y pago de un retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial a [su] favor […] desde el momento en que paso a ser parte de la planta de la Entidad Territorial (1 de enero de 2003), no obstante, dicha obligación solamente fue cancelada en mayo de 2014, situación que a todas luces demuestra la mora en que incurrieron las entidades demandadas, en el pago de las acreencias laborales producto del proceso de descentralización educacional […]» (sic).
1.5 Contestaciones de la demanda.
1.5.1 Municipio de Manizales (ff. 88 a 104) Por intermedio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación con fundamento en la ley e inaplicabilidad de los intereses moratorios, falta de legitimación en la causa por pasiva, caducidad de la acción, prescripción extintiva del derecho e ineptitud de la demanda.
Asevera que no es «[…] responsable del reconocimiento y pago de los intereses reclamados por [la] demandante […] y teniendo en cuenta la naturaleza jurídica que da origen al derecho de homologación y nivelación salarial [de la actora], es claro que la obligación en ella contenida no es de tracto sucesivo, [n]o es un canon, ni una renta, ni una pensión periódica, por lo cual no causa los intereses de mora a los que se refieren los artículos 1608, 1617, 1649 del Código Civil […]» (sic).
1.5.2 Nación – Ministerio de Educación Nacional. Contestó la demanda en forma extemporánea.
1.6 La providencia apelada (ff. 197 a 202). El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 2 de mayo de 2019, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al estimar que, «[…] para que un empleado o servidor de cualquier entidad pública, […] tenga derecho al pago de intereses moratorios por el no pago oportuno de sus emolumentos, debe estar expresamente señalado en las disposiciones que reglamentan el régimen prestacional, verbi gracia, los intereses por pago retardado de cesantías; [no obstante,] revisadas las normas […] no se observa que alguna de ellas regule el derecho a reclamar intereses moratorios por pago tardío de una nivelación u homologación salarial».
Asimismo, sostuvo que «[…] cualquier daño que se pudiera ocasionar, con un procedimiento tardío para el reconocimiento de la homologación y nivelación salarial, se compensa con la indexación […]».
1.7 El recurso de apelación (ff. 204 a 218). Inconforme con el anterior fallo, la demandante interpuso recurso de apelación, puesto que «[e]n el presente caso, se reclama el pago de intereses de mora, por el cumplimiento tardío de obligaciones de carácter laboral, sin embargo el juzgador, considera que para que [ello] proceda […] debe existir una norma que expresamente [los] regule […] en lo que concierne al tema de la homologación y nivelación salarial, omitiendo su deber legal y constitucional de hacer uso de la analogía […], pero además, deja de lado, que aparte de contar con dicha herramienta, la Constitución le ha dado la posibilidad de aplicar criterios auxiliares, entre los que se encuentran la equidad, la doctrina y los principios generales del derecho […]» (sic).
Que «[…] la única figura jurídicamente viable, que permite indemnizar de una parte y sancionar de otra, el pago tardío de una obligación de dinero la constituye los intereses de mora, los cuales si tienen un carácter indemnizatorio, de allí que cuando se reconoce el pago de intereses corrientes, según la jurisprudencia, se entiende que estos abarcan tanto el componente resarcitorio como inflacionario, no sucede lo mismo con la indexación, la cual solo comporta un componente inflacionario, pero nunca resarcitorio o indemnizatorio» (sic). Además, solicita revocar la condena en costas que le fue...
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