Sentencia nº de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera, de 6 de Abril de 2005
| Fecha | 06 Abril 2005 |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
PROVIDENCIA No.28
RESPONSABILIDAD POR UNA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA ILEGAL - Acción adecuada / RESPONSABILIDAD POR UNA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA ILEGAL - Elementos estructurales de la falla del servicio / MEDIDA CAUTELAR SANITARIA - La congelación de un producto de consumo doméstico no constituye un daño antijurídico
LA ACCIÓN IMPETRADA (ART. 86, C.C.A) POR LA PARTE ACTORA ES PROCEDENTE, PUES SU FUNDAMENTO LO CONSTITUYE UNA PRESUNTA VÍA DE HECHO EN QUE HABRÍA INCURRIDO EL INVIMA AL NO CEÑIRSE AL PROCEDIMIENTO REGLADO POR EL DECRETO 1545 DE 1998 PARA LA IMPOSICIÓN DE LAS MEDIDAS SANITARIAS DE CONGELAMIENTO SOBRE UNO DE SUS PRODUCTOS, Y QUE A LA POSTRE HABRÍA OCASIONADO UN DETRIMENTO PATRIMONIAL A LABORATORIOS LA CATLEYA LTDA. EN EFECTO, LA DEMANDANTE ACUSA COMO CAUSA EFICIENTE DEL SUPUESTO DAÑO EL QUE LAS ALUDIDAS MEDIDAS SANITARIAS (DE CONGELAMIENTO) HUBIESEN SIDO EXPEDIDAS CON ANTERIORIDAD A ORDENARSE LA REVISIÓN DE OFICIO DEL PRODUCTO, O EN VIRTUD DE UN PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO, ACTUACIÓN QUE A SU VEZ HABRÍA DESCONOCIDO LAS NORMAS PROCEDIMENTALES Y QUE CONSTITUIRÍA UNA VÍA DE HECHO, A JUICIO DEL ACTOR.
TENIENDO EN CLARO QUE LA DEMANDA DA CUENTA DE LA EXISTENCIA DE UNA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA ILEGAL, POR VÍA JURISPRUDENCIAL SE HA DETERMINADO QUE PARA CONCLUIR SI SE ESTRUCTURA EL PRIMER ELEMENTO DE RESPONSABILIDAD POR FALLA QUE SE IMPUTA, SE HACE FORZOSO PARA LA SALA ESTUDIAR, EN PRIMER TÉRMINO, CÓMO REGULA EL ORDENAMIENTO JURÍDICO EL PROCEDIMIENTO Y, EN SEGUNDO LUGAR, ANALIZAR LAS PRUEBAS APORTADAS CON EL OBJETO DE DETERMINAR SI ES CIERTO QUE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS ACUSADAS DE ILEGALES O DE "VÍA DE HECHO" FUERON ADELANTADAS CON INOBSERVANCIA DE LAS FORMALIDADES LEGALES.
LA ACTUACIÓN SANITARIA REALIZADA POR EL INVIMA EN NINGÚN MOMENTO REVISTIÓ DE ILEGALIDAD, POR EL CONTRARIO, ERA DE IMPERIOSA APLICACIÓN HABIDA CUENTA DE LA INFORMACIÓN QUE DABA CUENTA DE QUE UNO DE LOS COMPONENTES DEL AMBIENTADOR EN PASTA CONTENÍA PARADICLOROBENCENO, SUSTANCIA CATALOGADA COMO ALTAMENTE TÓXICA POR EL MINISTERIO DE SALUD. POR OTRA PARTE, DE NINGÚN ARTÍCULO DEL DECRETO 1545 DE 1998 SE DESPRENDE QUE LAS MEDIDAS SANITARIAS DE SEGURIDAD DEBAN SURGIR, NECESARIAMENTE, DE UN PROCEDIMIENTO O BIEN SANCIONATORIO, O BIEN DE REVISIÓN, TODA VEZ QUE SU CARÁCTER ES PREVENTIVO Y TRANSITORIO, YA QUE CONSTITUYE UNA MEDIDA CAUTELAR QUE PUEDE TOMARSE SIN AUDIENCIA PREVIA, Y QUE ÚNICAMENTE PUEDE LEVANTARSE CUANDO SE COMPRUEBE QUE HAN DESAPARECIDO LAS CAUSAS QUE LAS ORIGINARON MEDIANTE LOS CORRESPONDIENTES PROCEDIMIENTOS LEGALES. EN EL CASO CONCRETO, ERA NECESARIO SOSTENER LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA DE CONGELAMIENTO SOBRE LOS AMBIENTADORES EN PASTA DADO QUE SU COMPOSICIÓN CONTENÍA EL PARADICLOROBENCENO. DE ESTA MANERA LA SALA NO COMPARTE EL ARGUMENTO DE LA PARTE ACTORA CUANDO ALEGÓ QUE DICHA ACTUACIÓN SANITARIA DEBIÓ SOBREVENIR COMO CONSECUENCIA DE ALGÚN PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO O DE REVISIÓN PUES, COMO QUEDÓ DICHO, ÉSTA MEDIDA NO REVISTE TAL CARÁCTER.
AHORA BIEN, CONSIDERA LA SALA QUE HUBIESE EXISTIDO IRREGULARIDAD EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS, SI UNA VEZ IMPUESTAS LAS MEDIDAS SANITARIAS POR EL INVIMA, ÉSTA NO HUBIESE ADELANTADO NINGUNA ACTUACIÓN TENDIENTE A LA REVISIÓN DEL PRODUCTO O A LA SANCIÓN DE LA EMPRESA PRODUCTORA, PERO TANTO LA UNA COMO LA OTRA FUERON INICIADAS POR EL ENTE DE CONTROL SANITARIO SIN QUE SE PRESENTARA IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO.
FINALMENTE, EN EL PLENARIO QUEDÓ DEMOSTRADA LA NECESIDAD DE LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS, EN LA MEDIDA QUE LOS INFORMES Y CONCEPTOS DE LA COMISIÓN ESPECIALIZADA RECOMENDARON AL INVIMA QUE NO FUERA PERMITIDO EL USO DOMÉSTICO DEL PRODUCTO PASTA AMBIENTAL LA CATLEYA, POR CUANTO CONTENÍA PARADICLOROBENCENO. ES DECIR, SI EL INVIMA NO HUBIESE ACTUADO EN LA FORMA EN QUE LO HIZO, ESTO ES, TOMANDO LAS MEDIDAS SANITARIAS DE SEGURIDAD ADECUADAS, SEGURAMENTE SE HUBIESE CAUSADO UN DAÑO MÁS GRAVE A LA COMUNIDAD DE CONSUMIDORES, LO QUE PERMITE CONCLUIR QUE LA ENTIDAD DEMANDADA ESTABA EN LA OBLIGACIÓN DE IMPONER Y LLEVAR CABO EL CONGELAMIENTO DEL PRODUCTO PASTA AMBIENTAL LA CATLEYA, HASTA QUE SE CUMPLIERAN CON LOS ESTUDIOS TÉCNICOS Y SE PROFIRIERAN LAS DECISIONES CORRESPONDIENTES, LO QUE EN EFECTO HIZO EL INVIMA SIN VIOLACIÓN DE LAS DISPOSICIONES LEGALES QUE REGULAN LA MATERIA.
SI BIEN ES CIERTO QUE LABORATORIOS LA CATLEYA LTDA. SUFRIÓ UN DETRIMENTO PATRIMONIAL AL NO PODER PRODUCIR Y COMERCIALIZAR EL PRODUCTO PASTA AMBIENTAL LA CATLEYA COMO CONSECUENCIA DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA CUESTIONADA, Y QUE LLEVÓ A CABO EL INVIMA, TAMBIÉN LO ES QUE LA DEMANDANTE ESTABA EN LA OBLIGACIÓN DE SOPORTAR EL DAÑO EN VIRTUD DE LA APLICACIÓN DE LAS NORMAS SOBRE CONTROL SANITARIO, MÁS AÚN CUANDO EL PRODUCTO SOBRE EL QUE PESÓ LA MEDIDA, EN EFECTO, CONTENÍA UNA SUSTANCIA NO APTA POR EL USO DOMÉSTICO.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECCION - B -
Bogotá, D.C. seis (6) de abril de dos mil cinco (2005)
MAGISTRADO: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Ref. Expediente 2001 - 1450 Demandante: Laboratorios La Catleya Ltda. Demandado: Nación - Ministerio de Salud - INVIMA
REPARACIÓN DIRECTA
Surtido el trámite procesal sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia en el proceso de Reparación Directa instaurado por LABORATORIOS LA CATLEYA LTDA. en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 del C.C.A. contra la NACION - MINISTERIO DE SALUD - INVIMA.
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LA DEMANDA
El 29 de junio de 2001, la sociedad Laboratorios La Catleya Ltda. presentó demanda para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (fls. 2 - 4, C. 1):
"1.1. La Nación - Ministerio de Salud - Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA, es administrativamente responsable de la totalidad de los daños y perjuicios de que resultó pasible la Empresa denominada Laboratorios La Catleya Ltda., representada legalmente por el S.C.J.S.R., identificado con la C.C. No. 29.269.491 de Bogotá, persona jurídica constituida por Escritura Pública No. 2418 de la Notaría 32 de Bogotá del 7 de diciembre de 1982, como consecuencia de la medida sanitaria de seguridad: congelamiento, aplicada a la compañía Laboratorio La Catleya, mediante actas de congelamiento de 01 de julio de 1999, relacionadas con el paradiclorobenceno como materia prima para la elaboración de la Pasta Ambiental en un total de 496 unidades en bolsas de 25 Kg cada una; y el producto Ambientador en Pasta por 45gr y en calidad de 168.870 Unidades, sanciones impuestas por el INVIMA.
"1.2. Como consecuencia de la declaración anterior, CONDÉNASE a la Nación - Ministerio de Salud - Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA - (representado por su Director General), a pagar a la demandante la suma de $3.122.083.919,oo m/cte. (o la que se deduzca del peritazgo), por pérdidas ocasionadas por el hecho de no haber podido seguir produciendo la Pasta Ambiental La Catleya y por el congelamiento del producto ya elaborado de Pasta Ambiental La Catleya, importe discriminado así:
"1.2.1. La suma de $1.666.729.690,oo m/cte., por utilidades por ventas no realizadas.
"1.2.2. La suma de $90.346.393,oo m/cte, por valor del inventario congelado, por la pérdida por la no venta del producto terminado Pasta Ambiental La Catleya que fue congelado junto con el Paradiclorobenceno.
"1.2.3. La suma de $54.207.836,oo m/cte., por concepto del valor de intereses de financiación.
"1.2.4. La suma de $10.800.000,oo m/cte., equivalente al valor arriendo de la bodega.
"1.2.5. La suma de $700.000.000,oo m/cte, por concepto de valor de Know How.
"1.2.6. La suma de $600.000.000,oo por concepto de valor de G.H..
"1.3 Se condene en costas al Ente Administrativo comprometido en los detrimentos económicos.
"1.4 Las sumas líquidas generarán INTERESES MORATORIOS, desde la ejecutoria de la sentencia hasta el pago efectivo. Este pronunciamiento solicito se haga expresamente para evitar que la demandada lo eluda.
"1.5. Las sumas líquidas reconocidas deberán ser actualizadas en su valor (artículo 178 C.C.A.)
"1.6. Para el cumplimiento del fallo se aplicarán los artículos 176 y 177 del C.C.A.""
Los hechos que presentó como fundamento de sus pretensiones se resumen a continuación (fls. 4 - 7, C.1):
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- La sociedad Laboratorios La Catleya Ltda. fue constituida el 7 de diciembre de 1982 mediante Escritura Pública No. 2418 de la Notaría 32 de Bogotá, y figura inscrita en la Cámara de Comercio de esta ciudad bajo el número de matrícula No. 00185544. Su objeto social es la fabricación, distribución y venta de todos los elementos relacionados con el ramo del aseo y cafetería.
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- El 1º de julio de 1999, el INVIMA profirió el acta de congelamiento de 496 unidades en bolsas de 25 Kg. de Paradiclorobenceno, materia prima básica para la elaboración de la Pasta Ambiental La Catleya. Este congelamiento ocasionó que la empresa demandante no pudiera seguir fabricando este producto. Para esa misma fecha dispuso el congelamiento de 168.870 unidades del producto Ambientador en Pasta La Catleya en distintas presentaciones. El congelamiento persiste hasta la fecha de presentación de la demanda.
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- Antes de que el INVIMA profiriera medidas sancionatorias de congelamiento el 1º de julio de 1999, debió hacer la revisión a los productos terminados y a la materia prima (paradiclorobenceno). En este caso el INVIMA hizo lo contrario, primero sancionó para después hacer la revisión, sin acatar el procedimiento establecido en el Decreto 1545 de 1998, lo que constituyó una vía de hecho. En efecto, mediante Resolución No. 277541 de 7 de marzo de 2001 el INVIMA ordenó la cesación del procedimiento en contra de la sociedad actora, y dispuso que lo concerniente a las medidas sanitarias de congelamiento impuestas fuera resuelto en el procedimiento de revisión que se adelantaba.
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- Por otra parte, el INCOMEX, previa autorización del INVIMA, había aprobado la importación de una...
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