Sentencia nº de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera, de 25 de Abril de 2002
| Fecha | 25 Abril 2002 |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
PROVIDENCIA No. 39
IMPORTACIONES POR EL SISTEMA PLAN VALLEJO - Incumplimiento de obligaciones / GARANTIA DE CUMPLIMIENTO - Efectividad / GARANTIA PERSONAL GLOBAL
…la efectividad de la póliza personal global constituye simplemente la consecuencia lógica del incumplimiento de las obligaciones pactadas en materia de comercio exterior, cuya ejecución le corresponde vigilar al ministerio del ramo.
Desde esta perspectiva, estima la Sala que la garantía personal global, en lo que corresponde a su vigencia, no puede asimilarse a la condición resolutoria prevista en el Código Civil para las obligaciones sujetas a condición.
(…)
Al ser establecida por las normas generales vigentes para el procedimiento de comercio exterior, la garantía aparece impuesta por el ordenamiento jurídico como una especie de elemento de la naturaleza del acto jurídico que autoriza las operaciones de importación y exportación.
De esta manera, el artículo 1542 del Código Civil al cual aludió la sociedad demandante no resulta aplicable a su situación, ya que la condición resolutoria tiene origen en la voluntad de las partes y no por disposición de la ley, como en el caso de la garantía personal global.
Esta especial circunstancia hace viable la aplicación de la regulación prevista en el Código Contencioso Administrativo para el ejercicio de la potestad sancionatoria que le corresponde a las autoridades administrativas, en punto del incumplimiento de las obligaciones garantizadas.
Dicha potestad aparece contemplada en el artículo 38 del citado código, según el cual “salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION PRIMERA - SUBSECCION B
Bogotá, D.C., abril veinticinco (25) del dos mil dos (2002)
Expediente No. 010807 Demandante: E. S.A. RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Magistrado ponente Dr. C.E.M. RUBIO
Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la sociedad Empacor S.A. presentó demanda ante esta corporación para que, previo el trámite del procedimiento ordinario, se hagan las siguientes
DECLARACIONES
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Que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138 del C.C.A., se decrete la nulidad de lo siguiente: el artículo 2º de la resolución 0011 del nueve (9) de enero de 2001, el artículo 1º de la resolución 0421 del treinta (30) de marzo de 2001 y el artículo 1º de la resolución 0630 del veinte (20) de abril de 2001.
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Que, como consecuencia de las nulidades enunciadas y a título de restablecimiento del derecho, se declare que la garantía otorgada por Empacor S.A. a favor de Incomex (hoy Ministerio de Comercio Exterior) y aprobada el cuatro (4) de octubre de 1993, por la suma de $97.357.200, para amparar las obligaciones derivadas del Programa Especial de Importación-Exportación No. P.V.B.-759, se extinguió y por lo mismo perdió todos sus efectos legales el día de su vencimiento, el 31 de julio de 2000.
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Que, como consecuencia de las anteriores decisiones, se declare que E.S.A. se halla totalmente liberada de cualquier compromiso ante el Ministerio de Comercio Exterior derivado directa o indirectamente de la garantía citada.
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Como corolario de lo anterior, que se ordene al Ministerio de Comercio Exterior cesar cualquier acción de cobro de la garantía contra E.S.A., ya sea cobro directo, por la vía ejecutiva o por jurisdicción coactiva.
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Que se condene en costas a la parte demandada.
En resumen, la demanda tuvo como fundamento los siguientes
El Instituto de Comercio Exterior (Incomex), hoy Ministerio de Comercio Exterior, le autorizó a E.S.A., en 1993, un programa para la importación de bienes de capital por US$600.000 y de repuestos por US$180.000, para luego realizar exportaciones de los bienes producidos en su factoría.
Para amparar el cumplimiento de los compromisos adquiridos, Empacor S.A. otorgó a favor de Incomex una garantía personal global por la suma de $97.357.200, equivalente al 20% del monto de importaciones autorizado para bienes de capital, liquidado a una tasa de cambio de $811.31 por dólar y con vigencia hasta el día 31 de julio de 2000.
E.S.A. realizó diversas exportaciones y por inconvenientes de carácter interno y de tipo operativo no presentó oportunamente ante el Ministerio de Comercio Exterior el estudio de demostración del cumplimiento de las exportaciones.
Con motivo de la suspensión del Incomex y de la reestructuración de la cartera de Comercio Exterior, la titularidad de las garantías globales constituidas por los ejecutores autorizados de programas del Plan Vallejo quedó en poder de este último organismo.
El nueve (9) de enero de 2001, el Ministerio de Comercio Exterior por conducto del asesor coordinador del grupo operativo de la dirección general de comercio exterior, dictó la resolución No. 0011 en la cual dispuso declarar el incumplimiento por parte de Empacor S.A. y hacer efectiva la garantía a favor del tesoro nacional.
Posteriormente, el treinta (30) de marzo de 2001 el mismo funcionario resolvió el recurso de reposición que Empacor S.A. interpuso, mediante la expedición de la resolución No. 0421 que confirmó la decisión impugnada.
El veinte (20) de abril de 2001, a través de la resolución No. 630, la subdirectora de registros de comercio exterior, ante el recurso de apelación interpuesto por Empacor S.A., confirmó la determinación.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION
La sociedad actora consideró que la expedición de los actos acusados violó los artículos 6º y 29 de la Constitución; 38 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 1542 del Código Civil.
Respecto de la naturaleza de la garantía personal global constituida ante el Ministerio de Comercio Exterior, indicó que es una figura atípica válida por cuanto contiene todos los elementos necesarios para que una persona se obligue a otra.
Señaló que la cartera demandada desconoció por falta de aplicación el artículo 1542 del Código Civil que hace imposible el cobro de la obligación sujeta a condición, pues el plazo extintivo puede asimilarse a la condición resolutoria.
Indicó que también incurrió en extralimitación de funciones, ya que el funcionario autor de la resolución impugnada creó una obligación a cargo del demandante, reemplazando la que se había extinguido por el transcurso del tiempo.
Aseguró que en materia sancionatoria es importante respetar el principio de legalidad, según el cual no existe conducta impropia ni sanción que no se halle expresamente prevista en la ley como tal.
Resaltó que el objetivo del artículo 38 del C.C.A. es complementar los casos en que una disposición legal consagratoria de infracción y sanción no haya previsto nada sobre la caducidad de la citada facultad, con respeto del principio de la no irredimibilidad de las culpas u obligaciones.
Consideró que debe rechazarse la interpretación según la cual la norma es un instrumento para remediar el descuido o inacción de la administración, cuando dejó vencer los términos sin actuar, como ocurrió en este caso.
Indicó que el Ministerio de Comercio Exterior, al aceptar la garantía global personal en caso de incumplimiento, debía de atenerse a su texto, sin disponer de una función que excepcionalmente debe ejercerse.
Precisó que la entidad lesionó el debido proceso por carecer de facultad sancionatoria en la ejecución de programas especiales de importación-exportación, pues sólo pueden hacerse efectivas las garantías vigentes.
CONTESTACION DE LA DEMANDA
El apoderado del Ministerio de Comercio Exterior estimó que la parte actora desconoció las normas reguladoras del Plan Vallejo y destacó que la garantía global de cumplimiento es una figura legislada por estar contenida en la resolución No. 1860 de 1999.
Señaló que la referida garantía se hizo exigible dentro de los términos legales permitidos, pues el artículo 38 del C.C.A. le permitió a la entidad pública actuar tal y como lo efectuó al proferir los actos impugnados.
Explicó que el organismo observó a plenitud el principio del debido proceso, ya que los actos fueron motivados y la decisión adoptada fue congruente con los argumentos de la actora y las razones de hecho y derecho expuestas en la actuación.
Insistió, en que la entidad demandada obedeció a un acto reglado por las normas proferidas por el Incomex, que seguían siendo aplicables a pesar de que la entidad hubiese desaparecido de la vida jurídica.
Subrayó que los actos acusados fueron expedidos con la observancia del procedimiento y las formalidades exigidas por la normatividad legal y constitucional y al amparo de las atribuciones que posee la administración.
ACTUACION PROCESAL
Mediante auto de agosto veinticuatro (24) de dos mil uno (2001), se admitió la demanda y se ordenaron las notificaciones personales a la parte demandada y al Ministerio Público. (fl. 32 cdno ppal)
A través de apoderado judicial, el Ministerio de Comercio Exterior contestó la demanda y solicitó declarar la legalidad de los actos acusados, pues su expedición respetó los lineamientos de la Constitución y del debido proceso. (fls.36 a 44 cdno ppal)
En providencia de noviembre primero (1º) de 2001 fueron decretadas las pruebas solicitadas por las partes. (fl.95 cdno ppal)
ALEGATOS DE CONCLUSION
Parte actora: Insistió en que la garantía personal global, como mecanismo legal de carácter contractual, aunque accesorio y atípico, solamente podía hacerse efectiva durante su vigencia y agregó que la misma no podía ser fuente del poder sancionatorio de la administración.
Parte demandada: no presentó alegatos.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El agente del Ministerio Público no rindió concepto.
Surtidos los trámites legales pertinentes, el proceso se adelantó con la observancia de las ritualidades previstas en la ley procesal y sin...
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