Proyecto de ley número 228 de 2021 Cámara, por medio de la cual se modifica la Ley 62 de 1993 y se dictan otras disposiciones
| Fecha de publicación | 24 Agosto 2021 |
| Número de Gaceta | 1073 |
Gaceta del Congreso 1073 Martes, 24 de agosto de 2021 Página 25
PROYECTO DE LEY NÚMERO 228 DE 2021 CÁMARA
por medio de la cual se modica la Ley 62 de 1993 y se dictan otras disposiciones.
PROYECTO DE LEY N° ____ DE 2021 CÁMARA
Exposición de motivos
1. Introducción.
La Policía Nacional es la entidad del Estado colombiano con mayor despliegue en el territorio
nacional; con más de 172.000 efectivos entre oficiales, personal de nivel ejecutivo,
suboficiales y personal no uniformado, hace presencia en los 1.122 municipios del país. Su
mandato constitucional es ser un cuerpo armado permanente de naturaleza civil cuyo fin
primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos
y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. Por
diversas razones relacionadas con las dinámicas del sistema político colombiano hacia mitad
del siglo XX, el conflicto armado y la guerra contra las drogas, la Policía Nacional está
adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, lo cual en el ordenamiento legal se plasma en la
Si bien la Constitución de 1991 inició con la desmilitarización de la Policía, la profundización
del conflicto armado dificultó esta transformación. A pesar de los esfuerzos de
modernización, hoy la Policía sigue teniendo unos roles y misiones que no son propios de su
mandato constitucional y que no están orientados a la seguridad ciudadana. Esto se debe, en
gran medida, al ordenamiento institucional que mantiene a la Policía colombiana como una
de las únicas en el hemisferio que está adscrita al Ministerio de Defensa o Ministerio de
Guerra.
Teniendo en cuenta lo anterior, a continuación se enmarca este proyecto en la iniciativa “Los
Jóvenes Tienen la Palabra” y se presenta la fundamentación constitucional del Proyecto de
Ley. Posteriormente se aborda un diagnóstico y una serie de consideraciones que describen
la evolución de la Policía Nacional y demuestran la necesidad de encontrarle un nuevo nicho
que la oriente al cumplimiento de su mandato y la preservación de la seguridad ciudadana.
Se abordan elementos como el paso de la Policía Nacional al Ministerio de Guerra en 1953,
la relación de la institución con la guerra contra las drogas y el conflicto armado, y el cambio
social y operacional que se ha generado el contexto de negociación e implementación del
Acuerdo de Paz, al cual el ordenamiento institucional actual no ha respondido de manera
pertinente. También se referencian algunas experiencias internacionales para demostrar la
importancia de tener una policía civil con unos roles y misiones claros. Para finalizar, se
resumen los contenidos del proyecto y se presentan las circunstancias o eventos de conflicto
de interés.
2. Proyecto multipartidista “Los Jóvenes Tienen la Palabra”.
Este Proyecto de Ley se presenta en el marco de la iniciativa “Los Jóvenes Tienen la Palabra”,
la cual nació como la respuesta de congresistas jóvenes de distintos partidos al paro nacional
vivido entre los meses de abril y junio de 2021 en el país. Entendiendo que hay diversas
necesidades a las cuales debe responder el Estado en su conjunto, y especialmente el
Congreso, por la deuda histórica que guarda con algunas poblaciones y sectores, este grupo
se propuso escuchar a los jóvenes que se estaban movilizando a lo largo y ancho del país.
Con el acompañamiento logístico de la Fundación Ideas para la Paz (FIP), se visitaron las
ciudades y municipios con los índices más altos de desempleo juvenil, entre las cuales se
encuentran: Cali, Ibagué, Pereira, Valledupar, Riohacha, Buenaventura, Tumaco, Quibdó,
Villavicencio, Florencia y Bogotá. Escuchar a jóvenes tan diversos permitió consolidar una
agenda de reformas legislativas en la que los congresistas, dejando de lado sus diferencias,
se pusieron de acuerdo priorizando temas como la educación, el empleo y el emprendimiento,
la participación ciudadana, la educación sexual y reproductiva y la reforma a la Policía.
3. Importancia y justificación del Proyecto de Ley.
3.1. Fundamentación constitucional y jurisprudencial.
El artículo 216 de la Constitución Política establece que la Fuerza Pública está integrada por
las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, esta última definida como “cuerpo armado
permanente de naturaleza civil” de acuerdo con el artículo 218 de la Carta. La Corte
Constitucional se ha encargado de desarrollar las diferencias entre las instituciones
integrantes de la Fuerza Pública haciendo énfasis en la naturaleza civil de la Policía Nacional,
destacando que esta característica supone la ausencia de disciplina castrense y la falta de
técnicas militares en su formación1.
La diferencia entre las instituciones mencionadas tiene como fundamento la finalidad, las
funciones y la relación de cada una de dichas entidades con los gobernados. El propósito de
la Policía Nacional es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de
derechos y libertades (artículo 218, CP), mientras que las Fuerzas Militares cumplen su rol
en el marco de la defensa de la soberanía nacional (artículo 216, CP). Esto lleva al uso de
distintas estrategias según la entidad y el contexto en el que desarrolle sus funciones; la Corte
diferencia muy bien entre el poder militar y las necesidades de seguridad ciudadana:
“La enorme capacidad destructiva del poder militar y su connotación
invasiva o defensiva de territorios o instituciones, hace de este un poder
inadecuado para el manejo de la seguridad cotidiana del ciudadano.”2
Esto toda vez que las actividades de carácter militar se desarrollan en un contexto de guerra,
enfrentamiento, conflicto armado, defensa de la soberanía u otras contrarias al marco civil en
el que el cuerpo policial lleva a cabo sus tareas:
1 Corte Constitucional (1994). Sentencia C-024 de 1994. M.P Alejandro Martínez Caballero.
2 Corte Constitucional (1994). Sentencia C-024 de 1994. M.P Alejandro Martínez Caballero.
“(…) tomando en cuenta la diferente naturaleza jurídica de la Policía
Nacional y de las Fuerzas Militares, esta Corporación ha señalado la
imposibilidad de asimilar las dos instituciones en términos de estructura
y de organización”3
Así las cosas, la índole de cada institución conlleva una organización, estructura y uso de
estrategias diferentes. La única excepción que la Corte Constitucional contempla para el
desarrollo de actividades preventivas y no represivas es la función de policía judicial que
cumple dicha institución4.
Entonces, el desarrollo y mando de la institución policial a cargo de un órgano de la
administración nacional cuyo enfoque sea la justicia y el cumplimiento de los derechos, como
lo es el Ministerio de Justicia y del Derecho, es una asignación concordante con la
estipulación constitucional, pues se protege la naturaleza civil y la finalidad de la institución
desde su estructura de mando.
Por otra parte, conviene señalar la competencia del legislador para definir la relación de la
institución policial con la administración. El artículo 218 de la Carta establece en su inciso
primero que “la ley organizará el cuerpo de la policía”, otorgando al órgano legislativo la
facultad y el deber de regular lo concerniente a la organización de la institución policial y, en
ese sentido, su vínculo con el ejecutivo.
La facultad del Congreso para modificar o determinar la adscripción o vinculación de
entidades a la administración está estipulada en la normativa constitucional. El artículo 150,
numeral 7, asigna al Congreso la función de “determinar la estructura de la administración
nacional” por medio de la expedición de leyes. Este apartado ha sido explicado y priorizado
por la Corte Constitucional en distintas ocasiones
“Por tanto, la atribución de señalar la estructura de la administración
nacional es privativa del legislador, y también lo es - por supuesto- la de
establecer cómo está compuesto cada sector administrativo y la de indicar
el grado de relación - vinculación o adscripción- existente entre cierta
entidad o determinado organismo y el ministerio o departamento
administrativo que encabeza el sector correspondiente.”5
Esto implica la capacidad de determinar la entidad a la cual va a estar adscrita o vinculada la
institución policial, es decir, el Congreso tiene la competencia para establecer el tipo de
relación y el Ministerio o Departamento con el cual estará relacionado. Para llevar a cabo
esta función, la Sentencia C-046 de 2004 estipula el concepto de afinidad como criterio bajo
el cual el legislador debe determinar la asignación
3 Corte Constitucional (2002). Sentencia C-421 de 2002. M.P Álvaro Tafur Galvis.
4 Corte Constitucional (1994). Sentencia C-024 de 1994. M.P Alejandro Martínez Caballero.
5 Corte Constitucional (2000). Sentencia C.1537 del 2000. M.P José Gregorio Hernández.
“Dentro de la competencia del legislador de determinar la estructura de
la administración, se encuentra la de adscribir una entidad nacional en un
Ministerio con el que guarde afinidad, salvo que existiere disposición
constitucional que indique a cuál debe adscribirse o vincularse;”6
Esto es, el legislador tiene la competencia para determinar el Ministerio al cual deba
adscribirse o vincularse una entidad según la afinidad de ambos organismos respecto a sus
funciones, finalidades, principios, entre otros. Esta facultad es entendida como el resultado
del principio de colaboración armónica en virtud del cual las ramas del poder público ejercen
sus funciones de manera independiente, pero bajo un sistema de colaboración, pesos y
contrapesos. Así lo dispone la misma corporación en la providencia citada al determinar que
“(…) decisiones tanto de vincular o de adscribir una entidad a otra, es el
resultado del debido entendimiento del artículo 113 de la Carta en lo que
concierne a las funciones separadas de los órganos del Estado pero con
la colaboración armónica, encaminada a lograr sus fines.”7
Claro lo anterior, no queda duda frente a la atribución del legislador para establecer la
relación entre una entidad pública y el Ministerio. La única limitación para hacer uso de dicha
facultad es la norma constitucional, es decir, el Congreso puede definir la relación entre las
entidades salvo que la Constitución indique el Ministerio o Departamento Administrativo al
cual deba vincularse. Así las cosas, cabe aclarar que el artículo 218 de la Carta no estipula el
sector de la administración con el cual deba relacionarse la institución policial, por el
contrario, deja en manos del legislador la organización de dicha entidad y, por ende, su
ubicación dentro de la administración nacional. Es bajo dicho entendido que la Ley 62 de
1993 adscribe a la Policía Nacional al Ministerio de Defensa, toda vez que es competente
para ello, así como es competente para cambiar dicha disposición.
Vale la pena recordar que el Ministerio de Justicia y del Derecho tiene entre sus funciones:
coordinar las relaciones entre la Rama Ejecutiva, la Rama Judicial, el Ministerio Público y
los organismos de control para el desarrollo y consolidación de la política pública en materia
de justicia y del derecho; formular, adoptar, promover y coordinar acciones de lucha contra
las drogas ilícitas, lavado de activos, corrupción, crimen organizado, enriquecimiento ilícito,
administración de bienes incautados y acciones de extinción de dominio; diseñar, hacer
seguimiento y evaluar la política en materia criminal, carcelaria y penitenciaria, en la
prevención del delito y las acciones contra la corrupción y la criminalidad organizada8.
Entonces, por afinidad y cumplimiento del mandato constitucional, es coherente que la
Policía Nacional esté adscrita a este ministerio, lo cual permitirá un cumplimiento más
eficiente de sus funciones con una mejor articulación con la rama judicial.
6 Corte Constitucional (2004). Sentencia C-046 de 2004. M.P Alfredo Beltrán Sierra.
7 Corte Constitucional (2004). Sentencia C-046 de 2004. M.P Alfredo Beltrán Sierra.
8 Decreto 1427 de 2017 [Ministerio de Justicia y del Derecho]. Por el cual se modifica la estructura orgánica y
se determinan las funciones de las dependencias del Ministerio de Justicia y del Derecho. 29 de agosto de
2017.
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