El territorio y las reformas constitucionales de Rafael Reyes
| Autor | Omaira Londoño Vélez |
| Cargo | Socióloga de la Universidad del Valle y actualmente estudiante del programa de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana Cali. |
| Páginas | 183-204 |
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El territorio y las reformas constitucionales de Rafael Reyes
Omaira Londoño Vélez*
* Socióloga de la Universidad del Valle y actualmente estudiante del programa de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana Cali. Es, además, monitora del Grupo de Investigación Democracia, estado e Integración Social, adscrito a esta última Universidad. El presente trabajo se hizo acreedor a una mención de honor en el concurso de historia constitucional convocado por la Universidad de la Sabana con ocasión del Bicentenario.
Criterio Jurídico Santiago de Cali V. 11, No. 1 2011-1 pp. 183-204 ISSN 1657-3978
Recibido: 29 de abril de 2011 Aprobado: 15 de junio de 2011
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Resumen
La organización del territorio de un Estado debe corresponder a la relación existente entre la población y el territorio, y a un proyecto de Estado construido concertadamente por los diferentes sectores de la sociedad. Históricamente, la organización territorial del Estado colombiano se ha mantenido distante de reflejar aquellos aspectos; al contrario, se ha sujetado al vaivén de las disputas partidistas de quienes han ostentado el poder político. En este escrito, se da cuenta de uno de esos momentos por los que ha atravesado la organización de nuestro territorio, el cual ocurrió durante el quinquenio de Rafael Reyes (1904-1909). El artículo examina cómo un cambio en la división territorial fracasó por la costumbre de tratar el territorio como un elemento aislado, sin adoptar medidas en los planos administrativo, político y económico que posibilitaran el sostenimiento y desarrollo de todas las entidades territoriales.
Palabras clave
Organización territorial colombiana, centralismo, quinquenio de Rafael Reyes, Constitución de 1886.
Abstract
A country‘s land organization should respond to the relationship between the state‘s population and territory, as well as to a project built collaboratively by the diverse groups that make up society. Land organization in Colombia has not met these expectations; on the contrary, it has swayed according to the conflicts staged by the parties in power. This paper analyzes one of the developments in Colombia‘s land organization: the five-year term of Rafael Reyes (1904-1909). The author examines how a change in territorial division failed because of the tradition of treating the territory as an isolated element, without applying administrative, political, and economic measures that would make development and sustainability possible for all territorial entities.
Keywords
Land organization in Colombia, centralism, five-year term of Rafael Reyes, 1886 Colombian Constitution.
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1. Introducción
esde la formación de Colombia como una República en 1821, la organización del territorio del Estado, lejos de corresponder a la materialización de un proyecto concertado desde diferentes sectores con base en una reflexión sobre qué modelo sería más exitoso con relación a la realidad nacional, ha estado supeditada a las disputas de los partidos que históricamente ejercieron el poder político. De esta manera, se logró transitar, con variada intensidad, desde un modelo unitario y fuertemente centralizado hasta un modelo federal que dio primacía a la soberanía de los Estados federados y a los particularismos regionales.
La casi totalidad de esos cambios en materia territorial ha sido fruto de construcciones artificiales desde el punto de vista jurídico, atendiendo a ideologías partidistas o a banales intereses personales, como el hecho de crear un minúsculo departamento sólo por el hecho de haber sido el lugar en el que se nació, como ocurrió con el presidente Reyes. Se ha entendido el territorio como uno de los componentes fundamentales del Estado, pero el tratamiento que en Colombia se le ha dado a este elemento no ha estado a la altura de ese carácter. Se ha olvidado que ese carácter fundamental no es un concepto vacío, sino que es un elemento real con el cual la población —otro elemento fundamental del Estado— entra en relación a diario, estructurando de manera conjunta las instituciones que dan vida al Estado.
En este sentido, el objeto del presente escrito consiste en estudiar una de tantas modificaciones hechas a la organización interna del territorio, específicamente la que fue llevada a cabo por el presidente Rafael Reyes, y que estuvo vigente durante el quinquenio en que este se mantuvo en el poder.
El objetivo es analizar cómo cobraron vida y cómo llegaron a su final las reformas de Rafael Reyes, comprendiendo su contenido y sus implicaciones en cuanto a la organización territorial del Estado. Este análisis cobra importancia al considerar la forma en que históricamente se ha abordado el tema del territorio en Colombia, lo cual se ha dado siempre en medio de discusiones partidistas, y no como parte de un amplio proyecto de Estado. El estudio se justifica además por ser una
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forma de reflexionar en torno a la relevancia que tiene el elemento territorio dentro del Estado, pues este tiende a observarse como un elemento aislado, y en esta medida se construyen reformas relativas a la división política del territorio sin la adopción paralela de mecanismos económicos, políticos y administrativos que aseguren la pervivencia de las entidades territoriales que son creadas. Es entonces un punto de partida para cuestionarse acerca de la reiterada fórmula de descentralizar al país territorialmente sin concretar una verdadera descentralización administrativa, y ni qué pensar en una descentralización de tipo político.
En el desarrollo de este análisis comenzamos entonces estudiando el manejo que la Constitución de 1886 le dio al tema de la organización territorial, pues es durante su vigencia que Reyes emprende sus reformas. Observamos luego el contexto en el que Reyes llega a la presidencia, marcado por una crítica situación económica, para abordar posteriormente el tema de la Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa que fue convocada en 1905 con toda su secuencia de reformas, centrándonos en las que están relacionadas con el tema territorial. Continuamos con los hechos que marcaron la derogatoria de los actos reformatorios de Reyes, y finalizamos observando brevemente qué aspectos de las reformas han sido retomados y se mantienen en la actualidad.
2. El modelo unitario y centralista de la Constitución Política de 1886
El gobierno y la reforma desarrollada por Rafael Reyes se llevaron a cabo durante la vigencia de la Constitución Política de 1886. Por lo tanto, la comprensión del modelo de organización territorial contemplado en aquella Constitución resulta ser el punto de partida para nuestro estudio sobre el contenido de la reforma en materia territorial.
Tras una secuencia de constituciones liberales (1853, 1858 y 1563) en las que se había adoptado de manera progresiva un modelo federalista para el Estado colombiano, partiendo del reconocimiento de la autonomía territorial en la Constitución de 1853 y la formación consecutiva de diversos Estados federados durante la vigencia de la
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misma, pasando por la formalización del modelo federal con la Constitución de 1858, hasta llegar a la consolidación del federalismo y de un proyecto de Estado marcadamente liberal con la Constitución de 1863 se generó un profundo cambio suscitado por problemáticas que tuvieron lugar en el marco del Estado federal, tales como guerras civiles y enfrentamientos entre diferentes Estados federados. Aquellas problemáticas fueron aprovechadas por los opositores del federalismo —conservadores e Iglesia católica— para impulsar la creación de una nueva constitución en 1886, la cual instauró nuevamente el modelo unitario de Estado que sigue vigente en la actualidad.
En los primeros artículos de la Constitución de 1886 se señala que Colombia se reconstituye como república unitaria, donde la soberanía recae de manera esencial y exclusiva en la nación. Se estableció en su artículo 4.° que los Estados que componían anteriormente la Unión pasarían a denominarse departamentos, conservando sus límites, y los territorios nacionales serían reincorporados a las secciones a las que antes pertenecieron. El artículo 5.° dispuso que los departamentos pudieran desmembrarse y crearse otros nuevos mediante una ley, con previa solicitud de las cuatro quintas partes de los concejos municipales de las poblaciones que quisieran conformar el nuevo departamento.
En el artículo 182 de la Constitución de 1886 se consagró, para el servicio administrativo, la división de los departamentos en provincias, y la división de estas en distritos municipales. En el artículo siguiente se señala que en cada departamento sería creada una asamblea departamental de carácter administrativo. A su vez, a los distritos municipales correspondían un concejo municipal encargado de la administración del distrito. De acuerdo con lo anterior podemos comprender que la descentralización tenía un carácter puramente administrativo, especialmente en materia de servicios.
Sin embargo, esta descentralización administrativa riñe con el carácter centralista de otras disposiciones contenidas en la misma Constitución. Por ejemplo, el Gobernador de cada departamento era simultáneamente ―jefe superior de la administración departamental y agente de la administración central‖ (art. 193). Lo mismo sucedía con el alcalde, que ejercía como ―agente del gobernador y como mandatario del pueblo‖.
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Además, entre otros rasgos importantes tenemos que en el artículo 195 la primera atribución del gobernador que se señala es ―cumplir y hacer que se cumplan en el Departamento las...
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