Relaciones entre los poderes ejecutivo y judicial: el caso del derecho administrativo
| Autor | Miguel Malagón Pinzón |
| Cargo | Abogado de la Universidad del Rosario. Doctor en Ciencia Política y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 187-203 |
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Las relaciones entre los poderes ejecutivo y judicial no han sido pacíicas, se han enfrentado desde que surge el Estado Moderno. En Francia, por ejemplo, durante el Estado Absoluto tuvieron una contienda los parlamentos, representantes del poder judicial, y el monarca. Como consecuencia de esta disputa el rey cerró los parlamentos, que sólo fueron restablecidos poco antes de la Revolución1. Tiempo después este choque hizo surgir el modelo de derecho administrativo en Europa continental, basado en la existencia de un juez especial para juzgar a la Administración Pública. Este juez es representado por el Consejo de Estado.
En Hispanoamérica desde la Colonia chocaron las autoridades de Gobierno y las de Justicia. No obstante lo anterior, prevaleció el control que ejercía la Real Audiencia como Tribunal de Justicia, sobre los agentes gubernamentales. Con el advenimiento de los siglos XIX y XX, algunos países de América Latina decidieron copiar el sistema de encausamiento a la francesa. Tenemos en primer lugar a México, allí las relaciones entre los poderes ejecutivo y judicial fueron muy problemáticas en la época del gobierno de Antonio López de Santa Anna. Llegándose al extremo de implantar el Consejo de Estado para hacer más lexible el encausamiento de las actuaciones del ejecutivo.
En segundo lugar encontramos a Colombia, quien en 1913 le conirió facultades judi-ciales al Consejo de Estado. Este organismo no surge como consecuencia del choque entre los nombrados poderes, sino que se importa por el legislador para estar a tono con el sistema de separación de poderes propio del ordenamiento galo2. El Consejo se
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convertirá en el mejor aliado del Ejecutivo, ya que como lo veremos, el control que ha ejercido sobre las actuaciones administrativas siempre ha sido muy laxo.
Comenzaremos desarrollando cada uno de estos temas para darle una visión al lector que le aporte elementos para entender esta problemática.
En Francia antes de la Revolución, el monarca actuó en las regiones a través de unos agentes delegados. Estos eran conocidos como los Intendentes, y se constituyeron en el primer elemento de centralización del poder real. Tenían básicamente cuatro funciones, la de Policía o Gobierno, la de Administrar Justicia, la del manejo de la Hacienda Pública y la de declarar la Guerra. Estos funcionarios del Rey se enfrentaron con la nobleza, que integraba el poder judicial en cabeza de los parlamentos. Este choque entre Intendente y Parlamento, fue en realidad un conlicto entre estamentos. El primero actuaba buscando el servicio público, mientras que el segundo lo hacía procurando el interés privado. Es por ello que Luis XIV les da la facultad a los Intendentes de avocar asuntos que eran propios de la jurisdicción ordinaria, es decir de los parlamentos, en donde estaba involucrado el interés general. 3
Los revolucionarios franceses, integrantes del poder ejecutivo, se dieron cuenta de que tenían que neutralizar al poder judicial, representado por los nobles, para poder sobrevivir. Por ello en 1790 expidieron las leyes del 16 y 24 de agosto que sacaron del control de la judicatura las actividades administrativas4.
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Establecieron en el código penal como delito la intromisión de los jueces en la acción administrativa.
Esta situación originó el derecho administrativo, pues el Consejo de Estado, organismo creado por Napoleón en 1800, para asesoría y consulta del gobierno, empezó a resolver las controversias entre los particulares y la Administración Pública, proponiendo las soluciones al Jefe del Ejecutivo. Esta etapa es conocida con el nombre de la Jurisdicción Retenida, pues el poder de administrar justicia recaía en el Gobierno, es decir era retenido por él.
Más adelante, en 1872,5el Consejo adquirirá funciones judiciales por mandato expreso del legislador, teniendo como principal competencia la de controlar los actos administrativos. Pero teniendo la peculiaridad de estar incluido dentro de la rama ejecutiva.6Este período es llamado el de la Jurisdicción Delegada, que es el imperante en la actualidad en Francia.
El nacimiento de los actos de gobierno en Francia se produce en la época de la restauración borbónica (1815-1830), cuando el Consejo de Estado estaba siendo sometido a críticas muy fuertes por parte de los monárquicos. Se ponía en entredicho su existencia como institución por ser de creación napoleónica7.
Es así que se presentó el caso Lafitte, en el que la hermana de Napoleón, Paulina, le vendió una renta, de 670.000 francos que le habían asignado, al banquero Lafitte.
Al subir nuevamente al trono, los borbones expidieron la ley de 12 de enero de 1816, por la que privaron a toda la nobleza que tuviera vínculos con Napoleón de todos los bienes y rentas que se les hubieran asignado a título gratuito, y entre ellos la renta de Paulina.8Ante esta situación el banquero demandó y el Consejo
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se inhibió de pronunciarse sobre el asunto, aduciendo que se trataba de un acto de gobierno, que no tenía control judicial porque atendía a un móvil político. Se creó así una categoría distinta a la de acto administrativo9, que sí tiene control jurisdiccional, que responderá a vestigios de la razón de Estado más que a expresiones del Estado de Derecho.
En 1875 fue revaluada esta doctrina en el caso Príncipe Napoleón. Allí se dispuso que los actos de gobierno no responden a un móvil político, que no pueden ser un rezago del absolutismo. A partir de este momento los actos políticos se derivaron de un listado que estableció la jurisprudencia, y que básicamente contempló dos clases, la primera referida a las relaciones entre el gobierno y el parlamento, donde se incluyeron por ejemplo el estado de sitio10; o las decisiones tomadas por el ejecutivo de proponer o retirar un proyecto de ley. La segunda, la constituyeron los actos referentes a las relaciones del gobierno con un Estado Extranjero o con un organismo internacional, como son las relaciones internacionales de Francia y las operaciones y hechos de guerra.11Debemos anotar que sobre estas dos categorías de actos políticos o de gobierno, el único control jurisdiccional que ejerció, y que ha continuado ejerciendo, el Consejo de Estado ha sido el formal. Hoy en día los actos políticos o de gobierno siguen teniendo plena vigencia en el derecho francés.
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En la América hispana chocaron las autoridades de gobierno y las judiciales, básicamente por el control que ejercían estas últimas sobre las primeras. Para ayudar a dilucidar este problema Felipe II expide la real cédula de 1568, destinada al virreinato del Perú, y a Francisco de Toledo, su virrey en particular. Esta disposición después se extendió a todos los territorios bajo dominio español.
Allí se estableció que era el Virrey, como principal autoridad administrativa, quien debería caliicar una actuación como de gobierno o de justicia, y contra esta caliicación no se podía interponer ningún recurso. Con esta caliicación se buscaba evitar la injerencia, entiéndase el control excesivo, que querían ejercer los jueces sobres los asuntos administrativos, porque al ser caliicados de esta naturaleza, en principio, no eran susceptibles de ser controlados.
Si el Tribunal de Justicia, la Real Audiencia, no estaba de acuerdo con esa valoración debía informarlo al rey. Hay que anotar que si el asunto era caliicado como de gobierno, y con él se causaba agravio a alguien, se podía apelar ante la audiencia volviéndolo inmediatamente objeto de control judicial.12Esta normativa anotada distinguió entre el orden judicial, que es el destinado a proteger los derechos de las partes, y el gubernativo o administrativo, cuyo in es el bien común. Se deinió la supremacía del gobierno sobre la justicia en cuanto a la ejecución de mandatos dirigidos al bien común, más también la supremacía de la justicia sobre el gobierno en cuanto a la conservación de los derechos ya adquiridos, que habían sido lesionados por mandato administrativo, pero que podían ser restituidos por sentencia en el juicio de apelación.13Más adelante se promulgó la Recopilación de 1680, en donde se reguló esta materia. Allí se desarrollaron dos disposiciones sobre el control judicial de los actos de gobierno. La primera era la facultad del virrey para caliicar los asun-tos; la segunda establecía que cuando el asunto sobrepasaba el nivel doméstico y aparecía una persona agraviada, el negocio se volvía de conocimiento de la justicia, es decir inter partes, entre el particular afectado y la autoridad que había dictado el acto.14
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· LA COLONIA
En la Nueva España, hoy mejor conocida como los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades del Gobierno también se enfrentaron a las de Justicia. Unos de los principales agentes del Rey, de igual manera que en Francia, fueron los Intendentes. Estos tenían las cuatro atribuciones esenciales, policía o gobierno, justicia, guerra y hacienda. Por la causa de policía o gobierno, el Intendente tenía que fomentar el desarrollo de la economía, debía cobrar los tributos, mantener en buen estado los caminos y conservar la paz pública.15La causa de justicia introdujo la igura de los Tenientes letrados, estos funcionarios actuaban como asesores del Intendente para asuntos de...
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