SENTENCIA nº 05001-23-31-000-2007-02443-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A) del 19-02-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 19 Febrero 2021 |
| Número de expediente | 05001-23-31-000-2007-02443-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO ESTATAL / ACTO PRECONTRACTUAL / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTRATO ESTATAL / ACTO PREVIO / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
De conformidad con el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, aplicable a los procesos iniciados a partir del 8 de julio de 1998 y hasta el 2 de julio de 2012, los actos proferidos con anterioridad a la celebración del contrato estatal son demandables por medio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación; sin embargo, una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos únicamente puede invocarse como fundamento de la nulidad del contrato. Sobre el alcance del citado artículo 87 del CCA, esta Corporación ha desarrollado una línea jurisprudencial sobre las acciones que pueden impetrarse en contra de los actos previos a la celebración del contrato.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 32
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las eventualidades de procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos previo o precontractuales, puede consultarse sentencia del 29 de enero de 2014, Exp. 30250, C.P.: M.F.G..
ACTO PRECONTRACTUAL / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTRATO ESTATAL / ACTO PREVIO / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO / TÉRMINO DE LA CADUCIDAD – Transcurrió sin que se hubiera suscrito el contrato / FIRMA DEL CONTRATO ESTATAL – Impide demandar acto previo mediante la acción contractual / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Impediría pretensión resarcitoria por haber fenecido la oportunidad / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Consta en el expediente que la Resolución 4535, por medio del cual se adjudicó el grupo 2, tramos 1, 2 y 3 de la licitación pública DG-164-2004, fue proferida el 21 de septiembre de 2005 y notificada en esa misma fecha en audiencia a los proponentes vencidos, por lo que los 30 días antes mencionados transcurrieron del 22 de septiembre al 3 de noviembre de 2005. Luego, el 16 de noviembre de ese mismo año se celebró el contrato 2709 y la demanda se interpuso el 16 de agosto de 2007. En el marco de lo expuesto, como el plazo de 30 días corrió sin que se hubiere suscrito el contrato y sin que la actora presentara la demanda, el caso que se estudia se ubica en la segunda hipótesis reseñada en la jurisprudencia de esta Corporación. (…) para el momento en que la acción fue presentada, la actora carecía del plazo para lograr la nulidad y restablecimiento de los derechos que estimó conculcados con el acto de adjudicación, solo quedando a su alcance la acción de controversias contractuales, como ocurrió en el sub judice, pero solo con el fin de pedir la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la ilegalidad de sus actos previos, es decir, sin que pueda obtener restablecimientos o indemnizaciones de carácter económico por el daño que estimó le fue irrogado, pues, como se vio, al dejar fenecer el plazo de 30 días, perdió la oportunidad de pedir judicialmente el reconocimiento de tales perjuicios.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136
NOTA DE RELATORÍA: Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 29 de enero de 2014, número interno: 30.250, C.P.: M.F.G..
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN / LICITACIÓN PÚBLICA / CONTRATO ESTATAL / ACTO PREVIO / ACTO PRECONTRACTUAL / INTERÉS JURÍDICO PARA DEMANDAR / ACTO SEPARABLE / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACTO SEPARABLE – Hasta la suscripción del contrato / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO
Con el propósito de determinar quién tiene un interés serio y legítimo en la solicitud de nulidad absoluta del contrato, cuando ella se fundamenta en la declaratoria de nulidad del acto de adjudicación, es primordial destacar que este último ha sido catalogado como uno de los actos preparatorios, los cuales constituyen decisiones unilaterales o autónomas de la administración, expedidas en las etapas previas a la celebración del contrato. En esta línea, el acto de adjudicación demarca la fase que precede a la celebración del contrato, de manera que se ha entendido como acto separable del mismo, en la medida que puede ser individualizado o apartado del contrato para efectos de su control judicial. Por esta vía, el cauce procesal orientado a infirmar su presunción de legalidad, corresponde, primordialmente, a las acciones de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso. (…) En este orden de ideas, se insiste que, el límite de la separabilidad de los actos previos se traza una vez se cumple el plazo de los 30 días ya referenciado o, cuando se suscribe el contrato, por cuanto desde ese momento tales actos se tornan en inseparables del mismo, lo que hace ineludible que su control judicial se ejerza mediante el ejercicio de la denominada acción de controversias contractuales, como mecanismo procedente para escrutar la presunción de legalidad de los aludidos actos previos.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la acción procedente para cuestionar la legalidad del acto administrativo precontractual, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de junio de 2011, radicación: 54001-23-31-000-1998-01333-01(19936), Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. Sobre el control de legalidad del acto previo luego de la suscripción del contrato estatal, ver Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de febrero de 2010, expediente 16540, C.P. Mauricio Fajardo Gómez” y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de julio de 2014, radicación: 25000-23-26-000-1999-01569-01(28208), Consejero Ponente: H.A.R.. y de la Corte Constitucional, sentencia C 1048 de 2001.
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN / LICITACIÓN PÚBLICA / CONTRATO ESTATAL / ACTO PREVIO / ACTO PRECONTRACTUAL / INTERÉS JURÍDICO PARA DEMANDAR / PARTES DEL CONTRATO – Demanda no promovida por las partes del contrato ni por el Ministerio Público / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / PROPONENTE / INTERÉS PARA DEMANDAR DEL PROPONENTE / CARGA DE LA PRUEBA / PROPUESTA DEL PROPONENTE
[E]n atención a que la acción no fue promovida por las partes del contrato ni el Ministerio Público, es relevante precisar cuándo un tercero puede tener un interés directo en la nulidad absoluta del acuerdo negocial (…) el interés directo de los terceros para pretender la nulidad absoluta del contrato, con fundamento en la ilegalidad de los actos previos, está radicado en quienes participaron en el proceso de selección y no resultaron adjudicatarios del mismo, en tanto se perjudicó su derecho subjetivo al no ser seleccionados por razones injustificadas, como sería la pretermisión de las exigencias legales, el desconocimiento de los pliegos de condiciones, la adjudicación en contravía de los principios de la contratación estatal -ejemplos de algunos de los escenarios en los cuales se puede considerar viciado el acto de adjudicación-.(…) cuando se busca la nulidad absoluta del contrato derivada de la declaratoria de nulidad del acto de adjudicación, el interés directo del tercero, en este caso del proponente no seleccionado, se integra, como lo ordena la lógica que dispone la acumulación de las referidas pretensiones, con los requerimientos que se exigen al demandante para obtener la declaración de nulidad del acto administrativo de adjudicación, los cuales, según jurisprudencia de esta Sección, exigen el cumplimiento de una doble carga procesal a la parte actora, cuya unidad indisoluble es la que conforma el interés directo que permite sostener ambas pretensiones. (…) En estos términos, se exige, de una parte, demostrar que su propuesta era la mejor y la más conveniente para la administración, es decir, que tenía un derecho y el mismo fue lesionado, lo que se deriva de la contradicción del acto administrativo con las normas superiores del ordenamiento jurídico.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el interés para enjuiciar el acto de adjudicación contractual, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de junio de 2011, radicación: 54001-23-31-000-1998-01333-01(19936) C.P.: R.S.C.P. y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 6 de diciembre de 2013, radicación: 20001-23-31-000-1999-00741-01(27506), C.P.: Stella Conto Díaz del Castillo. Sobre las cargas procesales que asume el proponente vencido dentro del juicio de legalidad del acto de adjudicación, ver entre otras: sentencia del 11 de agosto de 2010, Exp. 19056; sentencia del 29 de enero de 2009, expediente: 13.206; sentencia del 4 de junio de 2008, Exp. 14169; sentencia del 26 de abril de 2006, Exp. 16041; sentencia del 11 de marzo de 2004, Exp. 13355; sentencia del 16 de agosto de 2012, Exp. 19216; y sentencia del 10 de diciembre de 2018, Exp.: 39066 y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de junio de 2008, radicación: 76001-23-31-000-1997-05064-01(17783), C.P.: Myriam Guerrero de E..
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