SENTENCIA nº 11001-03-25-000-2014-00538-00 de Consejo de Estado (SECCION SEGUNDA) del 15-10-2019
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2014-00538-00 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 15 Octubre 2019 |
DEBIDO PROCESO / PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO / TIPICIDAD / ADECUACIÓN TÍPICA / ATIPICIDAD DE LA CONDUCTA
[L]a garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso. […] [E]l debido proceso constituye un mandato inexcusable que no pueden desatender las dependencias del Estado en sus distintos niveles de jerarquía […] [L]a jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus”. […] «El proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido» […] [L]a única disposición legal atribuida al actor en el pliego de cargos como desconocida que contiene en realidad y de manera concreta el deber funcional inculpado, es la Ley 640 de 2001, que preceptúa: «ARTÍCULO 1°. ACTA DE CONCILIACIÓN. El acta del acuerdo conciliatorio deberá contener lo siguiente: [...] 5. El acuerdo logrado por las partes con indicación de la cuantía, modo, tiempo y lugar de cumplimiento de las obligaciones pactadas» […] [L]a entidad reprochó al demandante (…) celebró y suscribió acta de conciliación sin el lleno de los requisitos exigidos en la ley y en la guía del Inspector de Trabajo año 2001 (…) Conforme a la disposición mencionada, el numeral 5 únicamente hace alusión a que el acta de conciliación debe abarcar «El acuerdo logrado por las partes con indicación de la cuantía, modo, tiempo y lugar de cumplimiento de las obligaciones pactadas» (…) [E]l numeral 5 del artículo 1° de la Ley 640 de 2001, imputado al actor, no hace referencia a la descripción de cómo las partes llegaron al acuerdo conciliatorio, sino que se deje consignado en el acta respectiva la cuantía y las circunstancias de modo, tiempo y lugar de cumplimiento de las obligaciones pactadas. […] De lo anterior se colige que no existió relación de contrariedad entre el comportamiento del demandante, quien tenía a su cargo la atribución legal de elaborar y aprobar el acta de conciliación y el deber funcional descrito en el artículo 1° (numeral 5) de la Ley 640 de 2001, presuntamente incumplido en criterio errado del Ministerio. Por consiguiente, la conducta resulta atípica y, de contera, descarta la ilicitud sustancial, por ausencia de afectación del correspondiente deber funcional […] No debe perderse de vista que como el marco de imputación jurídica se concretó en el numeral 5 del artículo 1° de la Ley 640 de 2001, la sanción no podía aplicarse por causa distinta al deber funcional allí descrito, en respeto de los principios de legalidad y congruencia.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “B”
Consejero ponente:CARMELO PERDOMO CUÉTER
Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00538-00(1680-14)
Actor: MARIO MEJÍA ARBOLEDA
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO
Referencia: SANCIÓN DISCIPLINARIA DE SUSPENSIÓN POR 3 MESES. SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA. CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - CCA
Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe.
I ANTECEDENTES1.1 La acción (ff.173 a 211). El señor M.M.A., por conducto de apoderada, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), demanda a la Nación, Ministerio del Trabajo, para que se acojan las pretensiones que en apartado siguiente se precisan.
1.2 Pretensiones. Se declaren nulos: i) el acto administrativo 417 de 9 de septiembre de 20081, proferido por el jefe de la oficina de control disciplinario interno del entonces Ministerio de la Protección Social, a través del cual sancionó al demandante con suspensión en el ejercicio del cargo por 3 meses; ii) la Resolución 4412 de 12 de noviembre del mismo año2, expedida por el ministro de la protección social, con la que confirmó la sanción; iii) la Resolución 5090 de 18 de diciembre siguiente3, emitida por el mismo funcionario, que negó la prescripción de la acción disciplinaria; y iv) la Resolución 5118 de la fecha anterior4, con la que el ministro ejecutó la sanción disciplinaria.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la Nación, Ministerio de la Protección Social (hoy del Trabajo), a que le pague, en forma indexada, todos los emolumentos dejados de devengar durante la suspensión del cargo, los aportes al sistema de seguridad social, los perjuicios materiales y morales y las costas procesales; que se cancele en la Procuraduría General de la Nación el registro de los correspondientes antecedentes disciplinarios; y que se declare que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio.
1.3 Hechos. Hace un relato pormenorizado del trámite de la actuación disciplinaria hasta la expedición de los actos acusados.
1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Nación, Ministerio de la Protección Social (hoy del Trabajo), en primera y segunda instancias, sancionó al demandante en 2008 con suspensión en el ejercicio del cargo por 3 meses, como inspector de trabajo de Salamina (C.).
Lo anterior por cuanto el 25 de noviembre de 2003, en criterio de la entidad, «celebró y suscribió acta de conciliación sin el lleno de los requisitos exigidos en la ley y en la guía del Inspector de Trabajo año 2001, entre la señora Mélida Echeverri Mejía y la señora O.M.B. [empleada del servicio doméstico]» (f. 283, cuaderno 3).
Le imputó como violada, entre otras, la siguiente disposición de la Ley 640 de 2001: «ARTICULO 1o. ACTA DE CONCILIACION. El acta del acuerdo conciliatorio deberá contener lo siguiente: […] 5- El acuerdo logrado por las partes con indicación de la cuantía, modo, tiempo y lugar de cumplimiento de las obligaciones pactadas», información que recoge la cuestionada acta de conciliación, cuyo arreglo fue cumplido por las partes. En la sanción le calificó la falta como grave, a título de culpa grave.
Según la entidad, «Es de anotar en este capítulo, que la investigación siempre giró en torno a la elaboración del acta por parte del Inspector de Trabajo y a lo que se debió consignar en ella y se omitió» (f. 438, c. 3) [se destaca].
1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. La parte demandante considera que los actos acusados son violatorios de los artículos 29 de la Constitución Política; y 4 y 143 de la Ley 734 de 2002.
En procura de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, formula contra ellos los cargos de: i) falta de competencia de la autoridad disciplinaria que lo sancionó, puesto que la conciliación no es un acto administrativo, sino jurisdiccional, por lo tanto, la oficina de control disciplinario interno del Ministerio de la Protección Social no podía adelantar la investigación; ii) atipicidad de la conducta, en razón a que el demandante fue sancionado por «haber suscrito acta de conciliación sin el lleno de los requisitos legales y en la Guía del Inspector de Trabajo» (f. 192), conducta que no está catalogada como falta en la ley; iii) violación del principio de inocencia, en consideración a que se le imputó la conducta a título de dolo sin prueba de ello y en el acta de conciliación no hizo más que reconocer y dar fe, con carácter de cosa juzgada, de la expresión de la voluntad de las intervinientes; iv) violación de los principios de imparcialidad, publicidad, contradicción, defensa y debido proceso en la valoración de las pruebas, en virtud de que se le acusó de no seguir en el acta de conciliación las directrices del Ministerio, pero que «El Señor Inspector [demandante] confiado en la documentación existente en su Oficina para la realización de las Actas de Conciliación y, como se reitera, habían sido aprobadas por la entonces Directora Territorial de Trabajo, utilizó dicho formato el cual y como se aportó dentro del proceso, reposaba en las diferentes Inspecciones de Trabajo en C.» (f. 196) [sic para toda la cita]; agrega que «Tampoco quiso hacerse claridad respeto de los derechos que pueden conciliarse, lo cual es imprescindible para establecer si una conciliación se realizó de acuerdo con la ley […] El Ministerio obvió entrar a debatir los mismos, a fin de evitar una vieja discusión entre los mandos centrales y los Inspectores, los cuales no saben en últimas si se pueden hacer o no» (f. 198); v) notificación irregular del acto sancionatorio de segunda instancia, al haberse efectuado por edicto y no por el procedimiento del artículo 107...
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