SENTENCIA nº 11001-03-26-000-2012-00002-00 de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 28-06-2019
| Sentido del fallo | INHIBITORIO |
| Normativa aplicada | LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 42 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 43 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 62 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 65 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 28 Junio 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-26-000-2012-00002-00 |
CONTROL FISCAL Vigilancia / URGENCIA MANIFIESTA Regulación / CONTROL DE LA CONTRATACIÓN DE URGENCIA Autoridades de control fiscal / CONTROL FISCAL DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA DE URGENCIA MANIFIESTA Naturaleza de los actos mediante los cuales se ejerce / CONTRATACIÓN ESTATAL - Control del acto que declara urgencia manifiesta. Alcance / DECLARATORIA DE URGENCIA MANIFIESTA - Su improcedencia conduce a iniciación de investigaciones fiscales o disciplinarias / ACTO DE TRÁMITE - Lo es el que impulsa investigación fiscal o disciplinaria luego de valoración de declaratoria de urgencia manifiesta / ACTO DE TRÁMITE - Improcedencia de control de legalidad / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD DE LA DEMANDA Probada de oficio al demandarse actos de trámite / FALLO INHIBITORIO / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[L]a S. encuentra que la competencia por parte de la autoridad encargada del control fiscal, en el marco de la declaratoria de la urgencia manifiesta, se circunscribe a hacer la correspondiente verificación jurídica, que a su vez habilita al mismo ente de control para ejercer las funciones a su cargo, así como las asignadas a la Procuraduría General de la Nación, las cuales detentan la vigilancia de la gestión contractual, según lo establece el Título VII de la Ley 80 de 1993, en particular los artículos 62 y 65 ibídem, [ ] Así las cosas, la interpretación armónica de las disposiciones del Estatuto de Contratación, permiten afirmar que el pronunciamiento que haga el organismo de control fiscal en virtud de lo señalado por el artículo 43 ejusdem, no constituye una decisión de fondo sino que se trata de un acto de trámite, puesto que a partir de los hallazgos que advierta, pueden o no derivarse el inicio de las investigaciones de orden fiscal o disciplinario. Lo anterior explica que en dicho evento la disposición legal exija el [e]nvío del asunto a los funcionarios competentes para el conocimiento de las otras acciones [ ], como en efecto lo hizo la entidad demandada en el asunto bajo examen a través de la Resolución 0022 de 2011, confirmada por la Resolución 0030 de 2011. Así las cosas, la S. reitera, que únicamente las decisiones de la administración que concluyan con un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de ser controlados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados están excluidos de dicho control. De donde se colige que los pronunciamientos proferidos por el funcionario u organismo que ejerce el control fiscal, sobre los hechos y circunstancias que determinaron la declaratoria de urgencia manifiesta, en ejercicio de la facultad prevista por el artículo 43 de la Ley 80 de 1993, no son susceptibles de control judicial.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 ARTÍCULO 42 / LEY 80 DE 1993 ARTÍCULO 43 / LEY 80 DE 1993 ARTÍCULO 62 / LEY 80 DE 1993 ARTÍCULO 65
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-26-000-2012-00002-00
Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR
Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Tesis: NO SON SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICIAL LOS PRONUNCIAMIENTOS QUE EFECTÚA EL FUNCIONARIO U ORGANISMO QUE EJERCE EL CONTROL FISCAL, SOBRE LOS HECHOS Y CIRCUNSTANCIAS QUE DETERMINARON LA DECLARATORIA DE URGENCIA MANIFIESTA
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
La S. procede a decidir en única instancia la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesta por el apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca- CAR, en contra de la de la Contraloría General de la República.
Los actos acusados corresponden a los expedidos por la Contralora Delegada para el Sector del Medio Ambiente de la Contraloría General de la República, esto es, la Resolución nro. 0022 del 31 de agosto de 2011, Por la cual se ejerce control a una Urgencia Manifiesta declarada por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, que resolvió lo siguiente[1]:
[ ] ARTÍCULO PRIMERO: Declarar que ocurrieron los hechos aducidos por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR, doctor E.A.B.M. al proferir la Urgencia Manifiesta mediante la Resolución No. 1017 del 20 de abril de 2011 en su calidad de representante legal de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 42 de la Ley 80 de 1993.
ARTÍCULO SEGUNDO: Declarar que respecto a las circunstancias relacionadas con la ejecución de los contratos y/o convenios y sus respectivos frentes de obra, bienes y servicios contratados, no se ajustan a los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993, de conformidad con lo expuesto en los considerandos.
ARTÍCULO TERCERO: C. copia de la presente Resolución a la Procuraduría General de la Nación, conforme lo dispuesto por el artículo 62 de la Ley 80 de 1993.
( )
ARTÍCULO QUINTO: Enviar el expediente de la presente Urgencia Manifiesta a la Dirección de Vigilancia Fiscal de esta Contraloría Delegada, para que disponga lo en (sic) necesario para que se ejerza el control fiscal posterior a los contratos celebrados. [ ]"
Así como la Resolución nro. 0030 del 2 de noviembre de 2011, que desató el recurso de reposición interpuesto por la CAR en contra de la anterior decisión, así[2]:
[ ] ARTÍCULO PRIMERO: Aclarar el ARTÍCULO SEGUNDO de la Resolución Ordinaria No. 022 de 31 de agosto de 2011 ( ), el cual quedará así:
ARTÍCULO SEGUNDO: Declarar que las circunstancias relacionadas con la celebración de los contratos y/o convenios y sus respectivos frentes de obra, bienes y servicios, no se ajustan a los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993, de conformidad con lo expuesto en los considerandos.
ARTÍCULO SEGUNDO: Confirmar en lo demás la Resolución Ordinaria No. 0022 de 31 de agosto de 2011. [ ]
I. ANTECEDENTES
1.1. LA DEMANDA
El actor, en ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo-Decreto 01 del 2 de enero de 1984, presentó demanda[3] en contra de la Contraloría Delegada para el Sector del Medio Ambiente de la Contraloría General de la Nación, en la que solicitó las siguientes pretensiones[4]:
[ ] PRIMERA: Que se declare la Nulidad de los artículos 2, 3 y 5 de la Resolución Ordinaria nro. 0022 del 31 de agosto de 2011 , por la cual se ejerce el control a una Urgencia Manifiesta declarada por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR ( ).
SEGUNDA: Que se declare la Nulidad de los artículos 1 y 2 (éste último sólo en cuanto confirmó los artículos 2, 3 y 5 de la Resolución 022 de 2011), de la Resolución Ordinaria 0030 del 2 de noviembre de 2011, ( ) por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca [ ]
1.2. Normas invocadas como infringidas y concepto de violación
Como normas vulneradas, se señalaron en la demanda, las siguientes:
Constitucionales: artículos 1, 2, 4, 6, 29, 43, 83, 84, 113, 121, 122, 123, 150, 209, 237, 238, 267 y 268.
Legales: Decreto 01 de 1984, artículos 3, 14, 28, 34, 35, 62, 64, 84, 85 y 87; Ley 80 del 28 de octubre de 1993[5], artículos 42, 43, 44 y 77; y Decreto Ley 267 del 22 de enero del 2000[6], artículo 51-23.
Como razones de violación expuso las siguientes[7]:
1.2.1. Infracción de normas legales:
1.2.1.1. Falta de competencia respecto de la decisión contenida en el artículo segundo de la Resolución nro. 0022 de 2011:
Sostuvo que la Contraloría Delegada para el Sector del Medio Ambiente, a través de la resolución acusada, únicamente estaba facultada para determinar si efectivamente existieron los hechos que determinaron la declaratoria de urgencia manifiesta que efectuó la CAR, mediante la Resolución nro. 1017 del 20 de abril de 2011, acorde con lo establecido por el artículo 51-23[8] del Decreto Ley 267 del 22 de febrero de 2000[9], el artículo 43 de la Ley 80 de 1993 y las demás disposiciones sobre la materia; sin embargo, decidió sobre asuntos ajenos a su competencia funcional como fueron [l]as circunstancias de celebración de los 51 contratos [ ].
1.2.1.2. Falta de competencia y violación del debido proceso administrativo en la expedición del artículo 1 de la Resolución nro. 0030 de 2011 en el cual se incorporaron novedosas decisiones so pretexto de aclarar:
Expresó que la Contralora Delegada para el Sector de Medio Ambiente, al proferir la Resolución 0030 del 2011, mediante la cual resolvió el recurso de reposición que interpuso la CAR en contra de la Resolución 022 del mismo año, en su artículo 1º, bajo el pretexto de aclararla, incluyó una nueva decisión que no había sido expuesta en el curso de la actuación administrativa, negándosele la posibilidad de controvertirla puesto que allí se indicó que ( ) contra la presente resolución no procede recurso alguno por haberse agotado la vía gubernativa ( ).
Expuso que esa decisión se adoptó sin ninguna motivación puesto que en la Resolución 0030 de 2011, no se explicó por qué procedía a aclarar el artículo 2º de la Resolución 0022, máxime cuando en esta última se advierte que los análisis se circunscriben a la ejecución de los contratos que se derivaron de la referida declaratoria de urgencia manifiesta.
1.2.1.3. La ley no establece los requisitos que la Contraloría echa de menos y cuya ausencia dio lugar a la expedición de los artículos impugnados de las Resoluciones 0022 y 0030 de 2011:
Aseguró que los argumentos de la Contraloría Delegada no son de recibo y que la Ley 80 de 1993 no establece los presupuestos a que ésta hizo referencia, por lo que no es dable establecer requisitos adicionales a los señalados en la ley, debiendo las...
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