SENTENCIA nº 11001-03-26-000-2017-00030-00 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 11-04-2019
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Normativa aplicada | LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 237 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 239 / LEY 685 DE 2001 / LEY 685 DE 2001 – ARTÍCULO 31 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Fecha | 11 Abril 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-26-000-2017-00030-00 |
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / ASUNTOS MINEROS Y PETROLEROS / REGLAMENTACIÓN DE ASUNTOS MINEROS / DEMANDA CONTRA NORMA DEROGADA / PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD
[E]l artículo 25 de la Resolución 536 de 20 de septiembre de 2017, proferida por la Agencia Nacional de Minería, derogó las Resoluciones 205 de 23 de marzo de 2013 y 698 de 17 de octubre de 2013 [norma demandada], hecho que en todo caso no impide un pronunciamiento judicial sobre la validez de la disposición demandada, puesto que, de conformidad con lo señalado repetidamente por esta Corporación, el control de legalidad no está condicionado a la vigencia de la norma sino a garantizar la legalidad objetiva dentro del ordenamiento jurídico colombiano, en la medida en que una norma derogada, durante el tiempo que hizo parte del ordenamiento jurídico, pudo incidir sobre situaciones jurídicas.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver sentencia del Consejo de Estado del 23 de julio de 2015, rad. 36805, en donde se cita el fallo hito en la materia del 14 de enero de 1991, rad. S-157. M.P.C.G.A.P..
REPRODUCCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO SUSPENDIDO / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
[S]e está en presencia de dicho fenómeno [reproducción de una norma suspendida] únicamente cuando, con posterioridad a la decisión del juez o magistrado, suspendiendo una norma se verifica dicha reproducción, cronología que no puede ser obviada, so pena de desconocer el artículo 237 del CPACA. […] Es importante agregar que […] la reproducción de un acto suspendido o anulado no deviene automáticamente en la pérdida de fuerza ejecutoria […]; es más, el legislador estableció dos (2) procedimientos diferenciados, tanto para el caso de la suspensión, como para el de la anulación, en orden a que el juez o magistrado decida lo pertinente, si dicha reproducción se corrobora.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 237 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 239
FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONCEPTO DE LA FALSA MOTIVACIÓN / ERROR DE HECHO EN EL ACTO ADMINISTRATIVO / ERROR DE DERECHO EN EL ACTO ADMINISTRATIVO
Copiosa ha sido la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido de indicar que […] la falsa motivación, se estructura cuando en las consideraciones de hecho o de derecho sobre las que se basa el acto administrativo se incurre en error, ya sea porque los hechos citados en la decisión son inexistentes (error de hecho) o cuando, existiendo, estos son calificados de forma errónea desde el punto de vista jurídico (error de derecho).
TERRITORIO INDÍGENA / ACTIVIDAD MINERA / CONSULTA PREVIA DE LA COMUNIDAD INDÍGENA / CONSULTA PREVIA DE LA COMUNIDAD AFRODESCENDIENTE
[E]xiste un consenso en el derecho constitucional colombiano y en el derecho internacional de los derechos humanos acerca de la incidencia de la exploración y explotación minera en los territorios ancestrales de los pueblos étnicos y la salvaguarda de la integridad de su identidad diferenciada, razón por la cual las medidas legislativas y administrativas que tengan aplicación en dichas actividades deben estar precedidas de la participación efectiva de las comunidades afectadas, so pena de vulnerar sus derechos constitucionales. […] [N]o obstante que en el capítulo XIV de la Ley 685 de 2001 se prevén reglas que tienen aplicación en los territorios de las comunidades indígenas y afrodescendientes, el ordenamiento jurídico no prevé un régimen autónomo y separado para la actividad minera en las zonas en que se asientan dichas comunidades y confiere naturaleza exhaustiva y prevalente al Código de Minas.
FUENTE FORMAL: LEY 685 DE 2001
ACTIVIDAD MINERA / EXPLORACIÓN DE LA MINA / ALCANCE DE LA CONSULTA PREVIA DE LA COMUNIDAD INDÍGENA
[E]l procedimiento para la delimitación de las zonas especiales de explotación a las cuales alude el artículo 31 de la Ley 685 de 2001, en la medida en que estas tienen por objeto el adelantamiento de estudios geológicos-mineros y el desarrollo de proyectos mineros estratégicos para el país y su puesta en marcha, sí pueden tener incidencia – más allá de que dicha incidencia se materialice ulteriormente con la celebración del respectivo contrato de concesión – en las distintas actividades de exploración y explotación de recursos mineros ubicados en las áreas declaradas como zonas mineras indígenas, afrodescendientes o mixtas, por lo que la Resolución 698 de 13 de octubre de 2013 sí debía someterse al trámite de consulta previa a las comunidades antedichas.
FUENTE FORMAL: LEY 685 DE 2001 – ARTÍCULO 31
NATURALEZA DE LA CONSULTA PREVIA / CONSULTA POPULAR
[L]a consulta previa en materia minera no puede confundirse con la consulta popular, dado que, mientras la primera es un mecanismo de protección de las comunidades indígenas y tribales instituido de manera clara y concreta en relación con la medida o acto que en forma específica conllevaría un impacto a las comunidades étnicamente diferenciadas, la segunda es un mecanismo de participación ciudadana.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la diferencia entre la consulta previa y la consulta popular, cita sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, 2 de agosto de 2018, rad. 49150, M.P.M.N.V.R..
NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 698 DE 17 DE OCTUBRE DE 2013 EXPEDIDA POR LA AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA – ARTÍCULO 1 / ANULADA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: M.N.V. RICO
Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-26-000-2017-00030-00(58811)B
Actor: M.M.P.A.
Demandado: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD
Temas: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Resolución 698 de 13 de octubre de 2013 que modificó la definición del concepto “explotacion tradicional de minerales” – Necesidad de agotar el trámite de consulta previa por tratarse de una decisión que incide en las actividades de exploración y explotación minera en los territorios ancestrales de los pueblos étnicos – Distinción entre el procedimiento para la delimitación de las zonas de reserva especial sobre áreas en donde existan explotaciones tradicionales de minería informal y el mecanismo de legalización con vigencia limitada a favor de quienes de manera informal venían explotando minas de propiedad estatal antes del 17 de agosto de 2001 – El fenómeno de la reproducción de una norma suspendida o anulada se predica del acto posterior a la providencia que decide la suspensión o anulación respectiva.
Procede la S. a decidir el medio de control de nulidad interpuesto por la parte actora contra el contenido del artículo 1 de la Resolución 698 de 17 de octubre de 2013, expedida por la Agencia Nacional de Minería.
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ANTECEDENTES
1. La demanda
Mediante escrito radicado el 2 marzo de 20171, en el Consejo de Estado, la ciudadana María Mónica Pérez Alvarado, actuando en nombre propio, formuló demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, para que se declare nulo el artículo 1 de la Resolución 698 de 17 de octubre de 2013 “Por la cual se modifica la Resolución No. 0205 del 22 de marzo de 2013, en la cual se estableció el procedimiento para la declaración y delimitación de Áreas de Reserva Especial de que trata el artículo 31 del Código de Minas”:
La parte actora explicó que la disposición referida violaba la Constitución Política en los artículos 1, 2, 7, 40 y 330 y la Ley 1437 de 2011 en los artículos 91 y 137.
2. Suspensión provisional
En escrito separado2, la parte actora solicitó decretar la suspensión provisional de los efectos jurídicos de la norma demandada, pues consideró que se configuró el decaimiento del acto administrativo en la medida en que la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-366 de 2011, declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 difiriendo los efectos de la decisión por el término de dos (2) años, razón por la cual no podía la disposición demandada reglamentar el artículo 12 de dicha normativa, lo que efectivamente hizo al definir el concepto de “minería tradicional”, insumo principal para la “legalización” de los grupos y asociaciones de minería tradicional que exploten minas de propiedad estatal, sin título inscrito en el Registro Minero Nacional.
En auto de 13 de diciembre de 20173, proferido por la suscrita ponente del proceso, se suspendieron de manera provisional los efectos del artículo 1° de la Resolución 0698 de 17 de octubre de 2013.
Posteriormente, en auto de 19 de abril de 20184, al resolverse el recurso de súplica interpuesto contra la decisión anterior, se revocó esta, indicándose que la norma demandada había perdido sus efectos, al haber sido derogada por el artículo 25 de la Resolución 546 de 20 de septiembre de 2017, razón por la cual la medida cautelar se tornaba inocua, por configurarse lo que la jurisprudencia ha denominado una carencia de objeto, por sustracción de materia.
3. Contestación de la demanda
La Agencia Nacional de Minería5, en escrito de 18 de octubre de 2017, contestó la demanda formulada, oponiéndose a la pretensión de nulidad incoada. A los argumentos expuestos en la contestación de la demanda se referirá la S. al momento de resolver de fondo sobre cada uno de los cargos formulados.
4. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público
En la misma audiencia inicial adelantada el 20 de septiembre de 20186 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera concepto. Del término procesal hizo uso este último7, mientras que las partes guardaron silencio8.
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CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Corporación es competente para conocer de la demanda interpuesta contra la Resolución 698 de 17 de octubre de 2013, expedida por la Agencia Nacional de Minería, dado que se trata de un acto administrativo de carácter...
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