SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2010-00196-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO) del 23-11-2010
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha | 23 Noviembre 2010 |
| Emisor | Sala Plena |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2010-00196-00 |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Efectos de sus fallos
El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica. Asimismo se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional. Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción. La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo). Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico. No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el J. se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad. En otras palabras, si la Sala se percata de la violación de un marco normativo distinto al proferido en el ámbito del estado de excepción y que no haya sido suspendido o derogado por éste, debe proceder a decretar la nulidad correspondiente, pero sin que ello signifique que se cierre la posibilidad a un debate ulterior sobre estos mismos preceptos y por motivo de ilegalidad diferente, vía acción ciudadana en sede del contencioso objetivo de anulación. Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismo- no empece ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Resolución que reglamenta los Comités Técnico Científicos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Resolución que establece el procedimiento de radicación, reconocimiento y pago de recobros ante el Fondo de Solidaridad y Garantía / SERVICIO DE SALUD - Crecimiento abrupto y acelerado de la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en los Planes Obligatorios de Salud
Para la Sala es clara la relación de conexidad entre la Resolución No. 00548 de 2010 objeto de estudio y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia económica. En efecto, dentro de los motivos esgrimidos en los considerandos del Decreto 4975 de 2009, por el cual se declara el Estado de Emergencia Social, se adujo que el crecimiento abrupto y acelerado de la demanda de servicios y medicamentos no incluidos en los Planes Obligatorios de Salud compromete de manera significativa los recursos destinados al aseguramiento generando un grave deterioro de la liquidez de numerosas EPS e IPS y de la sostenibilidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud y, por ende, amenaza su viabilidad, poniendo en riesgo la continuidad en la prestación del servicio público de salud y el goce efectivo del derecho a la salud y a la vida. A su vez, el decreto 128 de 2010, por medio del cual se regulan las prestaciones excepcionales en salud en su artículo 19 previó un “período de transición” de 6 meses y estableció unas reglas relativas a la radicación, reconocimiento y pago de recobros ante el Fosyga, situación que suponía la expedición de un regulación administrativa de transición, contenida en la resolución objeto de este control inmediato de legalidad. Se declara ajustada al ordenamiento superior, mientras surtió efectos, la Resolución 0548 de 12 de febrero de 2010 expedida por el Ministerio de la Protección Social, pero únicamente por los motivos y frente a los aspectos estudiados en este fallo.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisito de publicidad de los actos administrativos para efectos de vigencia y oponibilidad / PUBLICIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARACTER GENERAL - Se deben publicar en el diario oficial
El artículo 27 de la resolución sub examine refiere a las derogatorias y al hacerlo dispone que (i) “rige a partir de su expedición” y (ii) deroga las Resoluciones 3099, 3754, 3977, 5033 de 2008 y 1099 y 3876 de 2009 y demás disposiciones que le sean contrarias. Frente a la primera previsión consistente en que el acto administrativo “rige a partir de su expedición”, la Sala destaca que el apartado c) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998 dispone que todos los actos administrativos de carácter general deben publicarse en el diario oficial. El parágrafo del mismo precepto agrega que únicamente con la publicación que de los actos administrativos se haga en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad. Este precepto es desarrollo del postulado constitucional de publicidad, uno de los principios medulares de la función administrativa, previsto tanto por el artículo 209 CN, como por el artículo 3º de la citada Ley 489. En tal virtud y en atención a su flagrante oposición al mandato superior, se declarará nula la frase subrayada, en tanto contiene una regla inversa a la legal, que obviamente atenta contra el principio de publicidad de los actos administrativos. Ahora, en relación con el segundo asunto tratado en el artículo 27, esto es, las derogatorias, dispone que deroga las Resoluciones 3099, 3754, 3977, 5033 de 2008 y 1099 y 3876 de 2009 y demás disposiciones que le sean contrarias, la Sala destaca que con arreglo a lo dispuesto por el artículo 215 superior, los decretos legislativos dictados al amparo del estado de emergencia social tienen vocación de permanencia y por lo mismo derogan, y no simplemente suspenden, las normas que le sean contrarias. Predicamento, que se extiende a las medidas administrativas que se expiden en desarrollo de los mismos.
NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 0548 DE 12 DE FEBRERO DE 2010, EXPEDIDA POR EL MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejera ponente: R.S. CORREA PALACIO
Bogotá D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil diez (2010)
R.icación numero: 11001-03-15-000-2010-00196-00(CA)
Actor: GOBIERNO NACIONAL
Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL
Procede el Despacho a adelantar el control inmediato de legalidad de la Resolución 0548 de 12 de febrero de 2010, proferida por el Ministro de la Protección Social, por la cual se reglamentan los Comités Técnico-Científicos, se establece el procedimiento de radicación, reconocimiento y pago de recobros ante el Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA- y se dictan otras disposiciones aplicables durante el período de transición de que trata el artículo 19 de...
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