SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2011-00302-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 20-11-2020
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Fecha | 20 Noviembre 2020 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2011-00302-00 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 38 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 58 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 24 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 333 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 175 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 332 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 303 / LEY 79 DE 1988 / DECRETO 4588 DE 2006 |
| Fecha de la decisión | 20 Noviembre 2020 |
PRECOOPERATIVAS Y COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO – Operación / MEDIOS DE PRODUCCIÓN Y/O DE LABOR DE LAS COOPERATIVAS Y PRECOOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO – Exigencia de ostentar la propiedad / SANCIÓN A COOPERATIVAS Y PRECOOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO – No tenga la propiedad y la autonomía en el uso de los medios de producción, ni en la ejecución de los procesos o subprocesos que se contraten / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO – Alcance / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO – Límites / LIBERTAD ECONÓMICA DE LAS PRECOOPERATIVAS Y COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO – Se restringe por el literal c del artículo 3 del Decreto 2025 de 2011 / PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN EL DERECHO SANCIONADOR - Alcance / PRINCIPIO DE LEGALIDAD – Se vulnera al contemplar una sanción no prevista en las normas reglamentadas / NULIDAD – De la expresión “la propiedad” del literal c del artículo 3 del Decreto 2025 de 2011
[L]a Sala considera que los límites de la potestad reglamentaria se establecen en cada caso en particular por la necesidad de que sea cumplida debidamente la constitución y la ley y, por lo tanto, el Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio de Salud y Protección Social) tiene como función dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general en materia de cooperativismo, con sujeción a la ley y al reglamento y sin rebasar el ámbito de regulación normativa. Para la Sala, en el presente asunto el primer fragmento del apartado acusado infringió el límite de la facultad reglamentaria, por cuanto se evidencia una violación constitucional del derecho a la libertad y autonomía empresarial al prever que las Precooperativas y Cooperativas de Trabajo Asociado que no posean la propiedad sobre los medios de producción, serán sancionadas, toda vez que, no existe una norma de carácter legal que exija, que para que dichas asociaciones puedan funcionar y desarrollar el objeto para el cual fueron creadas, deban ser titulares del derecho de dominio, entendido en términos del artículo 669 del Código Civil, “[…] como el derecho real de una cosa corporal para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra la ley o derecho ajeno […], y además, porque dicha restricción desconoce que en el ordenamiento jurídico colombiano, existen otras formas de manifestación del disfrute o del uso de los bienes y de las cosas, tales como la posesión (artículo 772 del C. C) y la tenencia (artículo 775 del C.C.. Con todo, no puede desconocerse que el artículo 8 del Decreto 4588, -por el cual se reglamentó la organización y funcionamiento de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado-, prevé en cuanto a los medios de producción y/o de labor, que es obligatorio que éstas ostenten o revelen la condición de propietarios, poseedores o tenedores de los mismos. Igualmente señala la segunda parte de la norma citada supra 77.2 que los medios de producción o de labor podrán ser de propiedad de terceros, evento en el cual, para que puedan contratar con P. o Cooperativas de Trabajo Asociado, deberán adjudicarles la tenencia de estos, asegurándose que se garantice la libre administración a dichas asociaciones. Atendiendo lo anterior, ante la inexistencia de una disposición de carácter legal que prevea la obligación para las Precooperativas y Cooperativas de Trabajo Asociado de ostentar la propiedad sobre los bienes de producción y/ o trabajo, advierte la Sala que el primer fragmento del apartado acusado restringe de manera injustificada el derecho a la libertad económica y a la autonomía para contratar con éstas, al mismo tiempo que crea una nueva condición, no contemplada en la Ley para que estas puedan funcionar y desarrollarse. […] Con fundamento en lo anterior resalta la Sala que el apartado acusado violó el principio de legalidad - aplicable al derecho administrativo sancionatorio, bajo el entendido de que no puede imponerse una sanción sin que previamente la conducta objeto de infracción se encuentre señalada en una norma que previamente la establezca como tal-, por cuanto al revisar el contenido de las normas reglamentadas: Ley 233 y 1429, que en ellas no se previó la prohibición de contratar con las Precooperativas y Cooperativas de Trabajo Asociado que no contaran con la propiedad de los medios de producción y de trabajo. Con fundamento en lo anterior, la Sala procederá a declarar la nulidad parcial del literal c) del artículo 3 del Decreto 2025 de 8 de junio de 2011, expedido por el Presidente de la República y el Ministerio de la Protección Social, únicamente en cuanto a la expresión “la propiedad” al evidenciarse una violación al principio de legalidad, a la libertad empresarial prevista en el artículo 333 de la Constitución Política constitucional y a la autonomía de la que están provistas esta clase de asociaciones, en la medida en que restringe de manera injustificada la facultad para contratar y desarrollar el objeto social para el que fueron creadas (la prestación de un servicio) a las Precoooperativas y a las Cooperativas de Trabajo Asociado en el evento en que éstas no ostenten la propiedad respecto de los medios de producción y/o trabajo, con lo que a su vez desconoce la existencia de otra tipo de modalidades en las que puede ostentarse el uso y goce sobre de los bienes y cosas, tales como la posesión o la tenencia, lo que justifica la declaración de nulidad de dicho apartado, por este único aspecto.
COSA JUZGADA – Supuestos / COSA JUZGADA EN PROCESOS DE NULIDAD – Elementos / SENTENCIA QUE DECLARA NULIDAD - Efectos de cosa juzgada erga omnes / SENTENCIA QUE NIEGA NULIDAD - Efectos erga omnes en relación con causa petendi juzgada / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA EN PROCESOS DE NULIDAD – Elementos / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA DE OFICIO – Probada respecto de los artículos 2 y 4 inciso 3 del Decreto 2025 de 2011, declarados nulos por la Sección Segunda del Consejo de Estado / COSA JUZGADA ABSOLUTA
A la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en los argumentos fácticos y jurídicos expuestos por las partes demandante, el coadyuvante, la demandada, y el agente del Ministerio Público, en el caso sub examine le corresponde determinar: […] De manera oficiosa, si está probada la excepción de cosa juzgada, en relación con la sentencia proferida por la Sección Segunda el 19 de febrero de 2018, dentro del expediente identificado con número único de radicación 11001-03-25-000-2011-00390-00. […] En el presente caso, se observa que mediante sentencia del 19 de febrero de 2018, la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió una demanda de nulidad entre otros, en contra de los artículos 2 y 4 incisos 1 y 3 del Decreto 2025 de 2011, en la cual se esgrimieron argumentos similares a los que fueron planteados en el caso sub lite, consistente en que, el ejecutivo incurrió en una extralimitación en el ejercicio de sus potestades reglamentarias, al establecer de manera general, -sin tomar en consideración la exigencia dispuesta en el artículo 63 de la Ley 1429, respecto de la intermediación laboral-, la prohibición para contratar procesos o actividades misionales con Cooperativas de Trabajo Asociado, extendiendo sus efectos a las Precooperativas y por haberle atribuido a los Inspectores de Trabajo la facultad para declarar la existencia de un contrato realidad, cuando dicha función le correspondía de manera exclusiva a los Jueces de la República. […] En ese orden, la Sala considera que existe identidad de objeto y causa petendi comoquiera que las razones que se invocan para formular las pretensiones de la demanda (cargos de nulidad), en relación con los artículos 2 y 4 inciso 3 del Decreto acusado son los mismos en cada uno de los procesos, razón suficiente para declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada, bajo el entendido que la cosa juzgada a declarar es absoluta por cuanto la primera decisión, al declarar la nulidad de los apartados demandados, agotaron el debate sobre la legalidad de la norma acusada. La Sala advierte, de acuerdo con lo anterior, que en el caso sub-lite, la solicitud de nulidad de los apartados del acto administrativo acusado, se fundamenta en las mismas normas y argumentos considerados en la sentencia de 19 de febrero de 2018 que anuló en su totalidad el artículo 2 y el inciso 3 del artículo 4, contenidas en Decreto 2025 de 8 de junio de 2011. Existe identidad en la causa petendi y en consecuencia, declarada la nulidad de las disposiciones demandadas, ello significa que fueron retiradas del ordenamiento jurídico desde la fecha de la sentencia que se encuentra ejecutoriada y como lo ha sostenido la jurisprudencia, “(…) al carecer de vigencia no puede revivirse para volverse a estudiar sobre lo mismo, pues ello implicaría interpretar que una norma anulada, continuara produciendo efectos hacia el futuro en contravención no solo de la ley sino del principio de la cosa juzgada” y en consecuencia, debe estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia de 19 de febrero de 2018, expediente identificado con número único de radicación 11001-03-25-000-2011-00390-00. En este orden de ideas, la Sala constata que las razones que sirvieron de fundamento para solicitar la nulidad total del artículo 2 y parcial (inciso 3) del artículo 4 del Decreto 2025 de 8 de junio de 2011, en el proceso que culminó con providencia de 19 de febrero de 2018 que se viene analizando corresponden, en lo fundamental, con los expuestos en el sub lite, razón por la cual, en ejercicio de la facultad oficiosa que le otorga el artículo 164 inciso segundo del C.C.A., declarará que frente a esa causa petendi se configura el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.
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