SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-02866-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN) del 18-12-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 336 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 7 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 576 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO 4142 DE 2011 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1451 DE 2015 / DECRETO LEGISLATIVO 576 DE 2020 / LEY 643 DE 2001 – ARTÍCULO 7 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 13 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1602 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1603 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 871 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02866-00 |
| Emisor | Sala Plena |
| Fecha | 18 Diciembre 2020 |
| Fecha de la decisión | 18 Diciembre 2020 |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Efecto de sus fallos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos
El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE). El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley Estatutaria, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE). Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisiones- por una inconstitucional “discrecionalidad judicial”. (…). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechos- asumir competencias que el pueblo -a través de la ley- no le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. (…). Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Del acto que establece el procedimiento y condiciones para solicitar y aprobar acuerdos de pago de los derechos de explotación y gastos de administración a cargo de los operadores o concesionarios en el sector de juegos de suerte y azar / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Examen formal / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica de C. / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto bajo estudio satisface el requisito de competencia y cumple con las formalidades
C., creado por el Decreto 4142 de 2011 y reestructurado mediante el Decreto 1451 de 2015, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar, descentralizada, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Tiene como objeto la explotación, administración, operación y expedición de reglamentos de los juegos que hagan parte del monopolio rentístico sobre los juegos de suerte y azar que por disposición legal no sean atribuidos a otra entidad. Según el artículo 2 del Decreto 1451 de 2015, corresponde a C. explotar, administrar y expedir reglamentos de los juegos de suerte y azar de su competencia, hacer seguimiento de las obligaciones contractuales por parte de los operadores y adelantar las acciones necesarias para su cumplimiento. (…). Como el P. de C. expidió la resolución controlada, en cumplimiento de la función de administración y seguimiento de la actividad contractual de los juegos de suerte y azar de su competencia, para establecer el procedimiento y las condiciones para solicitar y aprobar acuerdos de pago de los derechos de explotación y gastos de administración a cargo de los operadores o concesionarios en el sector, se concluye que esa medida administrativa se tomó dentro del marco de competencia de la autoridad. (…). Respecto de otras formalidades, que no tienen carácter sustancial, el acto cumple con los elementos que permiten su individualización: (i) encabezado con número y fecha. (ii) Epígrafe que da cuenta del objeto de la resolución. (iii) La invocación de las normas de las que el presidente deriva su competencia para expedir el acto. Además, refirió los preceptos que sustentan la facultad para establecer los procedimientos y las condiciones para solicitar y aprobar acuerdos de pago con los operadores o concesionarios previstos en el Decreto Legislativo 576 de 2020. (iv) La parte resolutiva da cuenta de la decisión administrativa. (v) No tiene un acápite de derogatorias, pues no suprime o modifica resoluciones anteriores.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto enjuiciado satisface el requisito de conexidad
Con base en el estado de excepción, el Decreto Legislativo 576 del 15 de abril de 2020 estableció, como parte de las acciones para garantizar la sostenibilidad de los operadores, que las entidades administradoras del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar podrían celebrar acuerdos de pago respecto de los derechos de explotación y gastos de administración en el sector de juegos de suerte y azar. Como la resolución controlada estableció el procedimiento y las condiciones para solicitar y aprobar los acuerdos de pago establecidos en el artículo 3 y el inciso 2 del artículo 7 del decreto legislativo, es claro que existe una relación de conexidad entre el acto y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica. Asimismo, las instrucciones de la resolución guardan conexidad con los motivos que justificaron su expedición.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto enjuiciado satisface el requisito de proporcionalidad
Las medidas impartidas por la resolución -referidas al procedimiento y las condiciones para solicitar y aprobar acuerdos de pago de los derechos de explotación y gastos de administración a cargo de los operadores o concesionarios en el sector de juegos de suerte y azar en el orden nacional previstos en el Decreto Legislativo 576 de 2020- buscan aliviar el impacto económico que sufrió el sector con ocasión a la pandemia. La posibilidad de llegar a acuerdos de pago, es, pues, adecuada y proporcional al fin que persigue, en tanto que es congruente con la motivación que llevó a la declaratoria del estado de excepción ante la emergencia sanitaria producida por el COVID-19. De ahí que, en relación con la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la proporcionalidad con la gravedad del hecho que pretende conjurar, la Sala coincide con los conceptos de C., de Asojuegos, de la Federación Nacional de Departamentos y del Ministerio Público, que advirtieron que la Resolución n°. 20201000009214 satisface esos requisitos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Acuerdos de pago sobre los derechos de explotación y gastos de administración / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características del régimen del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - La vía natural de enfrentar los problemas propios de toda ejecución contractual es la de la bilateralidad
En el artículo 336 CN estableció que la organización, administración, control y explotación de los monopolios rentísticos estarán sometidos a un “régimen propio”, fijado por la ley. La Constitución autoriza, por vía de excepción, el establecimiento de monopolios como arbitrios rentísticos, que facultan al Estado a reservarse la explotación de determinadas actividades económicas -entre ellas los juegos de suerte y azar- no con el fin de excluirlas del mercado, sino para asegurar una fuente de ingresos que le permita atender sus obligaciones, en este caso, en el sector salud. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 643 de 2001 fijó el régimen del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar caracterizado por: (i) una finalidad social, porque debe contribuir eficazmente a la financiación del servicio público de salud y (ii) una racionalidad económica en la gestión que garantice la rentabilidad y productividad. El artículo 7 de la Ley 643 de 2001 dispone que la operación por intermedio de terceros de juegos de suerte y azar es aquella que realizan las personas jurídicas, en virtud de autorización, mediante contratos de concesión o contratación en los términos de la Ley 80 de 1993 y agrega que la renta del monopolio está constituida por los derechos de explotación que...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba