SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-02251-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN) del 21-08-2020
| Sentido del fallo | INHIBITORIO |
| Fecha de la decisión | 21 Agosto 2020 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02251-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 0000686 DEL 28 DE ABRIL DE 2020 – Expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social / MEDIDAS OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia, finalidad y naturaleza jurídica
El artículo 20 de la Ley 137 de 1994 Estatutaria de los Estados de Excepción, recogido y reiterado por el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, faculta al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo para adelantar el trámite del control inmediato de legalidad de aquellos actos administrativos (i) de carácter general dictados por autoridades del orden nacional, (ii) que se profieran en ejercicio de la función administrativa, y (iii) que correspondan al desarrollo de los Decretos Legislativos, expedidos durante los estados de excepción. En estos términos, el juez de la legalidad de los actos administrativos así expedidos, está compelido a verificar la presencia concurrente de tales condicionamientos, que son elementos que definen el factor de competencia atribuido a esta jurisdicción. Valga decir, en estos casos, se trata de un control judicial excepcional, pues se asocia a las circunstancias que dieron origen a la adopción de medidas extraordinarias a través de los Decretos Legislativos respectivos, todo lo cual entrelaza, de manera armónica, el régimen previsto en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE) con los mecanismos de control objetivo de los actos administrativos contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En línea de lo dicho, el control inmediato de legalidad se exhibe como parte de la estructura de pesos y contrapesos que caracteriza el Estado Social de Derecho, de manera que su activación en sede judicial se erige en una respuesta automática orientada a la preservación del orden legal, en este caso, el proferido por el legislador de excepción, mediante el control inmediato de legalidad de los actos expedidos así expedidos. Bajo esta especial naturaleza, y a la sazón del artículo 20 de la citada la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, únicamente los actos administrativos de carácter general proferidos en ejercicio de función administrativa que “correspondan al desarrollo de los decretos legislativos” son susceptibles de conocimiento de esta jurisdicción por la vía del control inmediato de legalidad.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20
ACTOS ADMINISTRATIVOS – Contra los que no procede el control inmediato de legalidad
La anterior premisa descarta en su seno, el escrutinio de aquellos actos de la administración que no tengan la condición de administrativos, es decir, que no correspondan a manifestaciones unilaterales capaces de producir efectos jurídicos, con fuerza y valor vinculantes, así como de aquellos que, aun cuando correspondan a esta descripción, no sean de carácter general o que siéndolo no se expidan en desarrollo de un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, pues este mecanismo está dirigido al examen exclusivo y excluyente de las actuaciones que descansen en facultades establecidas por las normas extraordinarias. Al compás de esta regla, a manera de ejemplo, se revela improcedente, bajo este mecanismo de control, el conocimiento de un acto administrativo proferido en ejercicio de competencias ordinarias, pues, independientemente de que sea expedido en el contexto mismo del estado de excepción, e incluso cuando con éste se adopten medidas para conjurar las circunstancias críticas que le dieron origen, si el acto, en todo caso, se produce bajo el despliegue de competencias ordinarias y permanentes, no será procedente el control inmediato de legalidad. Así las cosas, dado que las reglas indicadas constituyen presupuestos de procedibilidad del aludido control inmediato de legalidad, todas, y no solamente unas de ellas, deben concurrir para que proceda el análisis de fondo del acto respectivo, pues la ausencia de cualquiera de ellas impide abordar el análisis de legalidad y, por tanto, en caso de que un proceso llegue en esas condiciones a instancia de ser fallado, el juez se verá compelido a proferir una decisión inhibitoria.
FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20
PLANTILLA INTEGRADA DE LIQUIDACIÓN DE APORTES (PILA) – Naturaleza y función
[S]ea lo primero anotar que la Resolución que ocupa la atención de la Sala, modificó la Resolución 2388 de 2016, por medio de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social unificó las reglas para el recaudo de aportes al sistema de seguridad social integral y parafiscales, a través de la utilización, por parte de los aportantes y los operadores de información y las administradoras del sistema, de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes –PILA-. Como se sabe, la Ley establece la obligación de efectuar aportes al sistema de seguridad social integral y parafiscales y, para facilitar el cumplimiento de esa obligación, el Gobierno Nacional estableció la denominada P. Integrada de Liquidación de Aportes –PILA-. Tal planilla, en su acepción más sencilla, corresponde a un formato que permite a todas las personas y empresas liquidar y pagar sus aportes al sistema de protección social; es decir, a los subsistemas de salud, pensiones, riesgos profesionales, cajas de compensación, ESAP, SENA e ICBF. En resumen, y de una manera más elaborada, es una herramienta virtual e inteligente que permite el pago integrado de los aportes al sistema de seguridad social.
FUENTE FORMAL: DECRETO 3667 DE 2004 / LEY 21 DE 1982 / LEY 89 DE 1988 / LEY 100 DE 1993 / LEY 527 DE 1999
ACTOS CONTROLABLES POR LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Naturaleza jurídica / ACTOS DE EJECUCIÓN – No son objeto de control jurisdiccional, salvo que creen, modifiquen o extingan una situación jurídica / ACTOS DE EJECUCIÓN – Noción
En este punto del análisis, debe recordarse que los actos que son controlables por la jurisdicción contenciosa, son los actos administrativos definitivos, generales o particulares, depositarios de una declaración de voluntad de la administración que se profieran de manera unilateral en ejercicio de la función administrativa y que producen efectos jurídicos directos, conforme las previsiones contenidas en los artículos 137, 138, 139, 141 y 147 de la Ley 1437 de 2011. Sin perjuicio de lo anterior, debe recordarse que los actos de ejecución no son objeto de control jurisdiccional, salvo que crean, modifiquen o extinguen una situación jurídica, en tanto omitan o exceden parcial o totalmente lo dispuesto en la sentencia o en el acto administrativo que ejecutan, pues, cuando plasman una decisión de esta naturaleza, se constituyen en verdaderos actos administrativos y definen una situación jurídica que no fue contemplada en el acto primigenio, controlable a través de los medios ordinarios dispuestos legalmente para ello (…). La jurisprudencia y la doctrina coinciden en que los actos de ejecución, sea cual fuere la forma en que se manifiesten o adopten, no crean, modifican o extinguen una situación jurídica, ni tampoco definen una actuación administrativa, ya que el efecto jurídico lo produce el acto objeto de la ejecución, de manera que se limitan a plasmar en el mundo material y físico el contenido previo de la decisión.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 139 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 141 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 147
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD INHIBITORIO – El acto objeto de control es un acto de ejecución
En punto al análisis de la naturaleza de este acto, la Sala anuncia desde ya que se inhibirá para resolver de fondo sobre el control inmediato de legalidad, dado que no es controlable por la jurisdicción contenciosa, por tratarse de un acto de ejecución. (…) [L]a Resolución 00686 de 2020 vino a implementar el mandato contenido en artículos 1º y 2º del Decreto Legislativo 558, que prevé la disminución de los aportes al sistema de seguridad social. (…) Además, incorporó el mandato del Decreto Legislativo 538, en cuanto exime los intereses de mora por el pago extemporáneo de los aportes al Sistema de Seguridad Social a partir del 12 de abril de 2020, hasta el mes siguiente de duración de la emergencia sanitaria. De esta manera, la Resolución 686 de 2020 introdujo las modificaciones necesarias al sistema de recaudo contentivo de la planilla virtual, en virtud de lo fijado en los Decretos Legislativos 538 y 558 de 2020 (…). En consecuencia, analizadas las normas legales en que se fundó el acto, la Sala encuentra que la ...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba