SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2010-00148-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 28-10-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Fecha de la decisión | 28 Octubre 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2010-00148-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
AUTORIDADES NACIONALES - Reglamentos / MEDIDAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS / REGLAMENTO TÉCNICO SOBRE REQUISITOS PARA PROCESAR, ENVASAR, TRANSPORTAR, COMERCIALIZAR, EXPENDER, IMPORTAR O EXPORTAR LECHE PARA EL CONSUMO HUMANO / REEMPAQUE DE LECHE EN POLVO – Prohibición / REEMPAQUE DE LECHE EN POLVO – Es una actividad económica lícita / REEMPACADORAS DE LECHE EN POLVO – Licencia sanitaria / REEMPAQUE – Concepto / ADOPCIÓN DE MEDIDAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS – Límites / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO NACIONAL – Desbordamiento / PROHIBICIÓN DE REEMPAQUE DE LECHE EN POLVO – Es una medida discriminatoria / PROHIBICIÓN DE REEMPAQUE DE LECHE EN POLVO – No es proporcional ni adecuada a la final de la ley / PROHIBICIÓN DE REEMPAQUE DE LECHE EN POLVO – No es justificada y razonable / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Del parágrafo 2 del artículo 47 del Decreto 616 de 2006
Para la Sala, la ausencia de prueba sobre las presuntas inconsistencias en que venían incurriendo las reempacadoras de leche en polvo; así como la inexistencia de una necesidad de la medida basada en principios científicos, impide concluir que la restricción impuesta a las empresas reempacadoras se fundamentó en motivos razonables que la justifiquen; en concreto, la parte demandada faltó a su deber de probar que era ineludible adoptar una medida prohibitiva de la actividad económica de reempaque de leche en polvo con el fin de proteger la salud de la comunidad en general. Para la Sala, tampoco son justificables los argumentos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cuando señala que la prohibición buscaba evitar el reempaque de leche en polvo caducada y, en esa medida, permitir la actividad únicamente de las empresas que tuvieran autorización sanitaria; por un lado, porque si lo pretendido era evitar la venta de leche expirada, la función a ejercer era precisamente la de inspección, vigilancia y control por la autoridad competente en cada una de las reempacadoras; y por el otro, porque la normativa acusada únicamente permite empacar leche empolvo en las procesadoras de leche con licencia sanitaria, desconociendo con ello que algunas reempacadoras de leche bien podía contar con licencia sanitaria para tal efecto. Esta Sala también considera que la medida adoptada por la parte demandada tampoco fue proporcional porque, aunque existiera prueba de que las reempacadoras estaban adulterando la leche en polvo, lo pertinente era iniciar las actuaciones administrativas previstas en la ley para, posteriormente, imponer las sanciones que estableció el legislador, dentro de las cuales se encuentra la cancelación de la licencia sanitaria y el cierre definitivo del establecimiento, las que hubieran tenido como efecto la imposibilidad de ejercer la actividad; además, no se puede olvidar que igualmente se podían iniciar, contra el infractor, las acciones penales a que hubiera lugar. Para la Sala, las facultades de las autoridades competentes en la materia que se estudia están plenamente definidas; como se vio, tienen amplias facultades sancionatorias para evitar que toda persona natural o jurídica, dedicada al reempaque de leche en polvo, incurra en actos que puedan atentar contra la salud humana, de ahí la importancia que ejerzan sus potestades de inspección, vigilancia y control en debida forma, apropiadamente y de manera oportuna. Esta Sala, dicho lo anterior, considera que prohibir a la sociedad en general, el ejercicio de una actividad que se reitera, por ley es lícita, dejándola en manos solamente de los establecimientos en donde aquella se procesa, indudablemente constituye un trato diferenciado respecto de aquellos establecimientos que, contando igualmente con autorización por tener licencia sanitaria, ya no la podían desempeñar por no tener la calidad de procesadora de leche; es decir, la normativa acusada se constituye en un medio que discrimina a todo aquel que amparado en la legalidad ejercía una actividad acorde con el ordenamiento jurídico. La Sala aclara que la acepción “reempaque” hace alusión a empacar un producto por segunda vez, para el caso concreto, leche en polvo; actividad que, se insiste, está reglamentada en la ley como quedó expuesto supra; tan permitida o autorizada es esta actividad económica que, incluso, en el artículo 269 de la Ley 9ª de 1979 se permite la reutilización de envases o empaques usados, siempre que aquellos: i) no se hayan utilizado anteriormente para sustancias peligrosas; ii) cuando no ofrezcan peligro de contaminación de los alimentos o bebidas; y iii) se encuentren lavados, desinfectados y esterilizados. […] Para la Sala, los argumentos expuestos permiten predicar que la parte demandada, mediante la expedición del parágrafo 2.° del Decreto núm. 616 de 2006, infringió los artículos 13, 189, numeral 11, y 333 de la Constitución Política. Conclusiones Atendiendo a que la parte demandante logró desvirtuar la presunción de legalidad del parágrafo 2.° del Decreto núm. 616 de 2006, porque: i) la prohibición de reempaque de leche en polvo desbordó la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional; ii) fue discriminatoria respecto de las empresas que no tenía la categoría de procesadoras de leche; iii) no fue proporcional y adecuada a la finalidad de la ley; y iv) careció de prueba que permitiera considerarla como justificada y razonable; la Sala accederá a las pretensiones de la demanda.
LECHE EN POLVO – Marco normativo / EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA – Marco jurisprudencial
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 334 / LEY 9 DE 1979 / DECRETO 1545 DE 1998 / DECRETO 2437 DE 1983 / RESOLUCIÓN 2310 DE 1986 / DECRETO 3075 DE 1997 / LEY 170 DE 1994
NORMA DEMANDADA: DECRETO 616 DE 2006 (28 de febrero) GOBIERNO NACIONAL – ARTÍCULO 47 PARÁGRAFO 2 (Anulado)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00148-00
Actor: J.M.R.O.
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO SOCIAL - MINAGRIULTURA Y OTRO
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD
Tema: INEXISTENCIA DE FACULTAD DEL GOBIERNO NACIONAL PARA PROHIBIR EL REEMPAQUE DE LECHE EN POLVO - POTESTAD REGLAMENTARIA - AUSENCIA DE REQUISITOS PARA LIMITAR O PROHIBIR EL EJERCICIO DE UNA ACTIVIDAD ECONÓMICA LÍCITA
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
La Sala decide, en única instancia, la demanda que presentó el señor J.M.R.O. contra la Nación - ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de la Protección Social, para que se declare la nulidad del parágrafo 2.° del artículo 47 del Decreto núm. 616 de 28 de febrero de 2006[1], expedido por el Gobierno Nacional.
La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.
- ANTECEDENTES
La demanda
1. El señor J.M.R.O.[2], en adelante la parte demandante, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84[3] del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda[4] en contra de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Ministerio de la Protección Social, en adelante la parte demandada.
Pretensiones
2. La parte demandante formuló la siguiente pretensión:
“[…] 1. Se declare la nulidad del parágrafo 2.° del artículo 47 del Decreto 616 del 28 de febrero de 2006 proferido por el Ministerio de la Protección Social (sic), por medio del cual se expidió el reglamento técnico sobre los requisitos que debe cumplir la leche para el consumo humano que se obtenga, procese, envase, transporte, comercialice, expenda, importe o exporte en el país […]”.
Presupuestos fácticos
3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones:
3.1. Expresó que el Gobierno Nacional, mediante el parágrafo 2.° del artículo 47 del Decreto núm. 616 de 28 de febrero de 2006, prohibió el reempaque de leche en polvo; además, dispuso que el empaque únicamente se podía hacer en los establecimientos en que se procesara leche y tuvieran licencia sanitaria.
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