SENTENCIA nº 11001-03-24-000-2011-00373-00 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 25-02-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 25 Febrero 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2011-00373-00 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL – Reglamentos / OCUPACIÓN POR USUARIOS COMERCIALES DEL ÁREA DE LA RESPECTIVA ZONA FRANCA – Porcentaje / ZONAS FRANCAS – Naturaleza / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – Ordinaria / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – Para la materialización de leyes marco en materia aduanera / POTESTAD REGLAMENTARIA DUAL / POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA – Respecto del funcionamiento de las zonas francas / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[E]s necesario aclarar al demandante que la reglamentación contenida en los decretos acusados (Decretos 2685 de 1999, 383 de 2007 y 4051 de 2007), no solo emana del ejercicio de la potestad reglamentaria ordinaria, sino que trae inmerso el desarrollo de la competencia reglada por el numeral 25 del artículo 189 superior, que permite la materialización de "leyes marco o cuadro" en materia aduanera. Lo anterior significa que el ámbito reglamentario en el caso concreto es más amplio «pues sólo están sujetos a las normas generales y dentro de ellas a los objetivos y criterios señalados en la ley marco objeto de reglamentación, sin que ello signifique desplazamiento ni usurpación de funciones o competencias del Congreso de la República en su condición de legislador» […] [S]e advierte claramente que el artículo 1º del Decreto 383 de 2007, a través del cual se modificó el inciso 2º del artículo 393-21 del Decreto 2685 de 1999, fue proferido con el objeto de reglamentar las Leyes 1004 de 2005 y 6ª de 1971 y, por lo tanto, trae inmerso el ejercicio de una potestad reglamentaria dual. Este mismo criterio jurídico resulta aplicable al Decreto 4051 de 2007 “por el cual se modifica parcialmente el Decreto 2685 de 1999 y se dictan otras disposiciones”, pues ambas normas modifican el Título IX del Decreto 2685 de 1999 (Estatuto Aduanero), el cual corresponde al régimen de las Zonas Francas, cuyo capítulo I regula todo lo relacionado con las Zonas Francas Permanentes y cuyo capítulo II corresponde a las Zonas Francas Transitorias. En este punto cabe mencionar que el presidente de la República está facultado para orientar el logro de la política comercial en ejercicio de la potestad reglamentaria especial aduanera, conforme a lo considerado por la Corte Constitucional en la sentencia C-723 de 2007. […] En ese entendido, las amplias facultades presidenciales que permiten regular los aspectos de la ley marco aduanero están orientadas al logro de la política comercial y, para el caso de autos, se relacionan con el debido funcionamiento de las zonas francas del régimen contenido en el Título IX del Decreto 2685 de 1999, «por el cual se modifica la Legislación Aduanera». Conforme con lo previsto en el artículo 1° de la Ley 6 de 1971, la política comercial en materia arancelaria debe respetar las normas sobre «restricción o derogatoria de exenciones de derechos arancelarios de importación», que sean «incompatibles con la protección que debe otorgarse a la producción y al trabajo nacionales», materia ligada directamente a esta controversia. Ahora bien, como ya se mencionó, los Decretos 383 y 4051 de 2007 además de fundamentarse en la facultad especial prevista en el artículo 189, numeral 25 de la Carta, también lo hacen en la potestad general consagrada en el artículo 4º de la Ley 1004 de 2005. […] Como se observa el legislador confirió al gobierno nacional un amplio margen reglamentario respecto del funcionamiento de las Zonas Francas Permanentes o Transitorias y de los requisitos y términos dentro de los cuales los usuarios pueden operar en ellas. Lo anterior quiere decir que el gobierno nacional cuando expidió las normas acusadas no solo contaba con especiales potestades para reglamentar un asunto aduanero relacionado con la política comercial, sino que, de por si, el legislador ordinario le había dotado expresamente de amplias competencias en la definición de las directrices de funcionamiento de las zonas francas.
EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – Por carencia de requisitos de la demanda / PRINCIPIO DE LA JUSTICIA ROGADA – Aplicación / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – No probada
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostiene que no se precisó con claridad las normas violadas y el concepto de violación, razón por la cual debe prosperar la excepción previa de inepta demanda. Ahora bien, esta Corporación ha explicado que en la jurisdicción contencioso-administrativa tiene aplicación el principio de la justicia rogada, por lo que a la parte demandante le asiste la obligación de delimitar el alcance del estudio de legalidad que pretende. […] En este mismo sentido, se tiene que los numerales 2º y 4º del artículo 137 del CCA disponen que toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y debe contener los requisitos allí dispuestos, entre los cuales, se encuentran “lo que se demanda”, expresado con precisión y claridad, indicando las normas violadas y explicando el concepto de violación. En el caso de autos y una vez revisado el plenario, el Despacho advierte que la demanda cumple con el referido requisito por cuanto la parte actora individualizó con toda precisión el acto administrativo cuya nulidad pretende y señaló con claridad y certeza el concepto de violación que pretende hacer valer. […] En segundo lugar, y en lo atinente a las normas violadas, el Despacho advierte que el actor formuló la trasgresión de los artículos 13, 25, 189 (numerales 11 y 19) y 333 de la Constitución Política y los artículos 1º, 2º y 3º de la Ley 1004 de 2005. Y, finalmente, como concepto violación, argumentó que: (i) el presidente de la República se excedió en el ejercicio de la facultad reglamentaria; (ii) estableció una preeminencia de los usuarios industriales hacia los usuarios comerciales, y (iii) desconoció el derecho a la igualdad de todos los usuarios de las zonas francas. En este contexto, para la S. la demanda sí está formulada en forma completa y se dirige a desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo demandado.
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA EN ACCIONES DE SIMPLE NULIDAD / EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – No probada
El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo propuso la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva», luego de considerar que la materia objeto de debate es de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, según lo previsto en el artículo 11 del Decreto 4269 de 2005. En el mismo sentido, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimó que existe falta de integración del litisconsorcio necesario por pasiva por las mismas razones. […] Ahora bien, en tratándose de acciones de simple nulidad, esta Sección pacíficamente ha sostenido que el extremo procesal demandado está integrado exclusivamente por las entidades que suscribieron el acto administrativo cuestionado, cuando los efectos de tal decisión administrativa son generales y no subjetivos. […] Significa lo anterior que, a través de la figura del litisconsorcio necesario se garantiza la comparecencia al proceso judicial de las entidades cuya ausencia impediría adoptar una decisión de fondo para el restablecimiento de la legalidad en abstracto. Tal pluralidad, en el caso concreto, comprende a las autoridades que suscribieron el Decreto 2685 de 1999, «Por el cual se modifica la Legislación Aduanera», y el Decreto 4051 de 2007 «Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 2685 de 1999 y se dictan otras disposiciones». Es decir, las entidades vinculadas a través de auto de 12 de octubre de 2012, a saber: la Nación - Presidencia de la República - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. En ese orden, ninguna de las excepciones aquí estudiadas cuenta con vocación de prosperidad porque ambos ministerios demandados suscribieron el acto acusado, la autoridad aduanera no participó en dicho trámite y las disposiciones objeto de análisis no producen efectos particulares respecto de la DIAN sino generales en materia tributaria.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 25 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 83 / LEY 1004 DE 2005 / LEY 6 DE 1971 – ARTÍCULO 1
NORMA DEMANDADA: DECRETO 2685 DE 1999 – ARTÍCULO 393-21 INCISO 2 (No anulado)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
C.P.: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES
Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00373-00
Actor: J.M.C.G.
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – MINHACIENDA Y MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO - MINCOMERCIO
Tema: Régimen y fines de las zonas francas / suficiencia de la carga argumentativa de la demanda / legitimación en la causa por pasiva en acción de nulidad recae en la entidad que expidió el acto demandado / límites de la facultad reglamentaria en leyes ordinarias y leyes marco / potestad reglamentaria respecto del funcionamiento de las zonas francas y respecto de los requisitos y términos dentro de los cuales los usuarios de las mismas pueden operar / No se advierte la vulneración de los artículos 13, 25 y 333 de la Constitución Política / diferencias entre usuario comercial e industrial de las zonas francas
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
La S. procede a resolver, en única instancia, la acción de nulidad interpuesta por el ciudadano J.M.C.G. en contra del inciso 2º del artículo 393-21 del Decreto 2685 de 19991, modificado por el artículo 1º del Decreto 383 de 2007, y de los artículos 16 y 32 del Decreto 4051 de 20072.
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ANTECEDENTES
I.1. La demanda
El ciudadano Juan Manuel Camargo, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y...
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