SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2020-02618-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 21) del 07-12-2020
| Sentido del fallo | INHIBITORIO |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02618-00 |
| Fecha de la decisión | 07 Diciembre 2020 |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad / ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO – Elementos
[P]revio a efectuar el juicio de legalidad de la Circular No. 03 del 2 de abril de 2020, la Sala analizará dos aspectos que fueron puestos de presente por el Ministerio Público que tienen que ver con la procedencia del medio de control inmediato de legalidad, a saber, si el acto demandado: a) constituye un acto administrativo en cuanto se refiere a instrucciones relacionadas con el seguimiento y control del Apoyo Alimentario de Emergencia, fundado en las condiciones establecidas por el artículo 6.° de la Resolución 0006 de 2020 que, a su turno, se fundamentó en el Decreto Legislativo 470 de 2020 y, b) si la mencionada circular desarrolla un decreto legislativo dictado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto Legislativo 417 de 2020. Este estudio resulta determinante en la medida que, de llegar a prosperar alguno de estos puntos, que atañen a los requisitos de procedibilidad para efectuar el actual control inmediato de legalidad, la Sala se relevaría de acometer el estudio de fondo de la circular objeto de examen. Así las cosas, debe la Sala retomar el examen de estas exigencias, a la luz del artículo 136 del CPACA, en concordancia con el artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y la jurisprudencia sobre la materia. Para resolver el primer problema jurídico que se plantea relacionado con la naturaleza y contenido de la Circular Nº 003 de 2020, esto es, determinar si constituye un acto administrativo, la Sala se ocupará de abordar tres tópicos preliminares: i) Las distintas teorías para conceptualizar el acto administrativo ii) El concepto de acto administrativo a la luz de la doctrina colombiana, iii) Los elementos que la jurisprudencia ha identificado en la definición del acto administrativo, especialmente de las denominadas “circulares de servicio”. En primer lugar, impera precisar que la doctrina especializada ha abordado el estudio del acto administrativo desde distintas teorías que se proponen identificar el núcleo esencial de este instituto jurídico. Así por ejemplo existe un grupo de teóricos que destacan la “voluntad”, como elemento sustantivo que lo distingue de otros fenómenos. En tanto otros, ahondan en precisar qué tipo de «declaración» es la que se expresa en el acto administrativo. Así mismo, hay teóricos que parten del ejercicio de un poder soberano para construir la noción de «acuerdo administrativo» o de la prerrogativa de autotutela para destacar lo que se concibe como la “decisión ejecutoria”. (…). [A] pesar de la importancia de la noción de acto administrativo, es claro que no se trata de un concepto jurídico unívoco, pues con frecuencia el derecho atribuye a la expresión acto administrativo, un significado más o menos amplio o restringido, según la teoría o el sistema jurídico de que se trate. A pesar de que estas teorías y conceptualizaciones doctrinales expresan visiones disímiles, todas ellas manifiestan contenidos relativamente válidos y constituyen una forma de observar la sustancialidad del fenómeno. (…). De [la] definición acogida por la Corte se destacan varios elementos: i) considera que el acto administrativo es una manifestación de voluntad, es decir, un producto intelectual y no una actuación material; ii) sostiene que tal manifestación volitiva debe tener la vocación de producir efectos jurídicos; con lo cual excluye del concepto de acto administrativo aquellas declaraciones no destinadas a generarlos; iii) entiende la producción de efectos jurídicos como la creación, la modificación o la extinción de derechos o de deberes para los administrados, reconociendo así el contenido favorable o desfavorable del acto, aunque dejando por fuera del concepto la generación de efectos jurídicos ad-intra, esto es, al interior de la Administración, sin que se causen o afecten derechos u obligaciones para los administrados. O., además, que en la definición la Corte prescinde de dos elementos –o, por lo menos, no los menciona–: el necesario carácter unilateral de la manifestación de voluntad y no exigiendo que deba tratarse de la función administrativa. (…). [L]a definición, según la cual, el acto administrativo «(…) es la expresión de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas, que modifique el ordenamiento jurídico, es decir, que por sí misma cree, extinga o modifique una situación jurídica» ha sido la más clara y extendida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, reiterada en todas las Secciones de forma sistemática y en distintas épocas.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Instrucciones o circulares de servicio / CIRCULARES – Son enjuiciables si producen efectos jurídicos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declaratoria de improcedencia al no desarrollar un decreto legislativo
En punto a las instrucciones y circulares de servicio, que corresponde al acto objeto de examen, el Consejo de Estado se ha pronunciado (…) para señalar que si estas tienen la virtualidad de contener decisión son actos administrativos y en consecuencia son demandables ante la jurisdicción contenciosa administrativa, de lo contrario, por carecer de la vinculatoriedad, están excluidas del control judicial. (…). Existe una disparidad conceptual en el Consejo Estado, sobre el alcance y la noción de acto administrativo, en lo que respecta a las instrucciones o circulares de servicio, lo cual se evidencia por los elementos tratados en sus providencias, en el sentido de que algunas expresiones de voluntad, como las contenidas en los memorandos, instructivos o circulares internas, pese a tener un valor meramente orientativo, instructivo o informativo, se les atribuye el carácter de acto administrativo enjuiciable, en todos los casos. Sin embargo, en una línea de tiempo, la tesis de mayor vigencia y reiteración ha sido la de sostener que estos pronunciamientos de la administración solo son enjuiciables si tienen la virtud de producir efectos jurídicos. (…). Descendiendo al caso sub examine, se tiene que la Circular No. 03 del 2 de abril de 2020, emitida por el subdirector general de la UAPA tiene por objeto “establecer el alcance y las medidas establecidas por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar respecto al contenido del artículo 6. Seguimiento y Control del Apoyo Alimentario de Emergencia de la Resolución 006 del 25 de marzo de 2020”, con el propósito de realizar el seguimiento y control de la operación del referido programa, consistente en el apoyo alimentario para consumo en casa a los niños, niñas, adolescentes y jóvenes matriculados en el sector oficial en vigencia de las medidas adoptadas durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Como quedó ampliamente explicado, según la jurisprudencia más estable, el carácter justiciable de las “circulares de servicio” depende de que posean contenido decisorio propio de los actos administrativos, por cuanto si son meras instrucciones, orientaciones u opiniones, carentes de vinculatoriedad, no son actos administrativos y, por lo tanto, no son pasibles de control judicial. En el presente caso, las órdenes que se expiden por parte del subdirector general de la UAPA son generales por cuanto atañen al alcance del artículo 6, de la Resolución 006 del 25 de marzo de 2020, también de contenido general , que dispone sobre el control y seguimiento del PAE y son de carácter perentorio respecto de las entidades territoriales certificadas - ETC y todos los actores y operadores del programa para la prestación del servicio de alimentación escolar con calidad, toda vez que de su lectura se extrae que está dirigida a “GOBERNADORES, ALCALDES Y SECRETARIOS DE EDUCACIÓN DE ENTIDADES TERRITORIALES CERTIFICADAS, RECTORES O DIRECTORES DE ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS, OPERADORES DEL PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR Y COMUNIDAD EDUCATIVA EN GENERAL”. (…). De lo expuesto puede inferirse que la Circular 03 de 2 de abril de 2020, expedida por el subdirector general de la UAPA, constituye un acto administrativo de contenido general, susceptible de ser enjuiciado, en tanto impone cargas, deberes y obligaciones a los actores y operadores del PAE para la prestación del servicio de alimentación escolar con calidad, a fin de asegurar, controlar y vigilar su continua prestación, dado su carácter esencial, en todo el territorio nacional. Seguidamente, la Sala analiza el segundo problema propuesto por el Ministerio Público en relación con los requisitos de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad respecto de la Circular No. 03 de 2 de abril de 2020, cual es, determinar si deviene o no de un Decreto Legislativo. (…). La Circular No. 03 de 2 de abril de 2020 señala que tiene como fundamento el Decreto Legislativo 470 de 2020, expedido por el Gobierno Nacional y la Resolución 006 de 2020 proferida por la UAPA. (…). Sin embargo, seguidamente el acto precisa su objeto, que como se señaló en el acápite anterior, indica que es “establecer el alcance y las medidas establecidas por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar respecto al contenido del artículo 6. Seguimiento y Control del Apoyo Alimentario de Emergencia de la Resolución...
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