SENTENCIA nº 15001-231-000-2009-00261-01 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 25-10-2019
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Normativa aplicada | LEY 1150 DE 2007 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 18 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 17 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 252 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 254 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Número de expediente | 15001-231-000-2009-00261-01 |
| Fecha | 25 Octubre 2019 |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL / PROCEDENCIA DE LA DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL
[E]n vigencia de la Ley 80 de 1993 no resultaba aplicable la sentencia del Consejo de Estado de 13 de septiembre de 1999, según la cual la declaratoria de caducidad procedía siempre y cuando no se hubiera extinguido el vínculo contractual, incluso en etapa de liquidación del contrato, teniendo en cuenta que: i) esa jurisprudencia no constituyó precedente obligatorio para casos como el que ahora se examina, por cuanto se refirió a un acto regido por el Decreto-ley 222 de 1983, en el cual se regulaba la caducidad bajo algunas causales que se referían al incumplimiento y además mencionaba los perjuicios derivados de este último dentro de la misma figura jurídica y ii) a partir del juicio de constitucionalidad de la sentencia C-949 de 2001, sobre el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, la Corte Constitucional indicó que la caducidad era una herramienta excepcional cuya finalidad era evitar la paralización y afectación grave del servicio que se pretende satisfacer con el contrato -y no la causación de perjuicios- por lo cual no se podía ejercer respecto del contrato cuya ejecución había terminado, interpretación que reflejó la modificación de esta potestad excepcional, respecto de la legislación contenida el Decreto-ley 222 de 1983.
DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO ESTATAL / COBRO DE LA CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO
La Sala advierte que el Contrato [ ] se celebró antes de expedirse la Ley 1150 de 2007, en vigencia de la Ley 80 de 1983, que inicialmente no reconoció competencia a la entidad estatal contratante para declarar el incumplimiento del contrato en forma unilateral, pero consagró la facultad exorbitante prevista en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993 para declarar la caducidad del contrato [ ]. [ ] [A]l expedirse la Ley 1150 de 2007 se estableció un procedimiento sancionatorio que permitió a la entidad contratante la declaratoria de incumplimiento del contrato para efectos de hacer efectiva la cláusula penal, el cual se aplicó incluso para los contratos celebrados con anterioridad [ ].
FUENTE FORMAL: LEY 1150 DE 2007 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 18
DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / DEBIDO PROCESO SANCIONATORIO
La Ley 1150 de 2007 en su artículo 17 no se refirió de manera expresa al proceso sancionatorio previo a la decisión de caducidad del contrato; sin embargo, dado que ninguna sanción podía imponerse sin el proceso previo y siendo la caducidad la más drástica de ellas, basada precisamente en el incumplimiento grave, resulta claro que la Administración quedó sometida a dicho proceso previo, el cual también era exigible con anterioridad a la expedición de la Ley 1150 de 2007, en aplicación del artículo 29 de la Constitución Política, como lo había reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 17
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la obligatoriedad de adelantar el proceso sancionatorio previo a la declaratoria de la caducidad del contrato, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de junio de 2010, rad. 16367, C.P.E.G.B..
PRECEDENTE JUDICIAL / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL / FUERZA VINCULANTE DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL / CARENCIA DE FUERZA VINCULANTE DEL PRECEDENTE JUDICIAL / RATIO DECIDENDI
Es cierto que el precedente jurisprudencial constituye una fuente que debe ser considerada en la sentencia, es decir una regla que es de obligatorio análisis para el juez que resuelve el caso, pero no todo precedente es de aplicación imperativa, dependiendo ello de las circunstancias fácticas y jurídicas, de si se encuentra la similitud con base en la cual puede o debe identificarse la equivalencia de las razones en que se funda la decisión, es decir que la fuerza del precedente depende de si la ratio decidendi resulta vinculante o no entre un caso y otro.
En su gran mayoría los documentos que obran en el expediente se aportaron en copias simples presentadas por las partes o remitidas en respuesta a los requerimientos ordenados por el Tribunal a quo, las cuales constituyen pruebas válidas en los términos de los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil, en la medida en que no fueron desconocidas o tachadas por las partes, apreciación que se funda en la sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2013.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL ARTÍCULO 252 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL ARTÍCULO 254
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación jurisprudencial del 30 de septiembre de 2014, rad. 11001-03-15-000-2007-01081-00, C.P.A.Y.B.; Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2013, rad. 25022, C. P. E.G.B.; y Corte Constitucional, sentencia de unificación SU-774 del 16 de octubre de 2014, M.M.G.C..
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 15001-231-000-2009-00261-01(56349)
Actor: CONSORCIO GOMGON 24 Y OTROS
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVÍAS
Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL
Temas: CADUCIDAD DEL CONTRATO en vigencia de la Ley 1150 de 2007 - análisis del precedente jurisprudencial sobre la competencia pro tempore - el análisis es susceptible de variaciones, teniendo en cuenta el régimen legal del contrato, la época en que se impuso la caducidad y las causas en que se fundó // PERJUICIOS DERIVADOS DE LA DECISIÓN DE CADUCIDAD se deniegan por cuanto no se probó que la declaratoria de caducidad haya ocasionado un perjuicio cierto, ni la afectación de la contratación futura por causa de la declaratoria de caducidad // INCUMPLIMIENTO demostrado el incumplimiento se encontró soportada la decisión de hacer efectiva la cláusula penal // CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA la anulación de la declaratoria de caducidad no conlleva la nulidad de la decisión que hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria, por cuanto ésta se pactó con carácter indemnizatorio y podía imponerse con fundamento en el incumplimiento que se demostró en el procedimiento sancionatorio y que no fue desvirtuado en este proceso.
Procede la Sala a resolver los recursos de apelación presentados por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 22 de octubre de 2015, mediante la cual se dispuso (se transcribe de forma literal, la negrilla es del texto original):
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 01935 expedida el 28 de abril de 2008 por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVÍAS, por medio de la cual se declara la caducidad y ordena la liquidación del contrato No.1871 de 6 de octubre de 2005 celebrado entre el INVÍAS y el CONSORCIO GOMGON 24, y se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria, y de la Resolución No. 06101 del 31 de octubre de 2008 proferida por la misma Entidad a través de la cual se confirma la anterior determinación y ordenó al sancionado publicar a cargo del contratista en medio de comunicación social escrita, comunicada a la Cámara de Comercio donde se encuentre inscrito el sancionado, publicada en el diario oficial, y comunicada a la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR PROBADA de oficio la excepción de contrato no cumplido, en contra del CONSORCIO GOMGON 24, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo previsto en la parte motiva de la providencia.
CUARTO: Por Secretaria COMPULSAR copias de esta providencia y del expediente a la Procuraduría General de la Nación para que, de considerarlo pertinente, inicie las investigaciones disciplinarias conforme lo ordena el numeral 24 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, en contra de las personas que omitieron expedir oportunamente el acto de declaratoria de caducidad del contrato 1871 de 2005 suscrito entre el INVÍAS y el CONSORCIO GONGOM 24, según la causal prevista en el numeral 32 del artículo 48 de la misma Ley 734, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: Sin costas en esta instancia de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones anteriores.
SEXTO: En firme esta providencia, archívese el expediente y déjense las constancias y anotaciones de rigor[1].
I. A N T E C E D E N T E S
1. Síntesis del caso
Entre el Instituto Nacional de Vías - Invías[2] y el consorcio G. 24 se suscribió el contrato 1871 de 2005, cuyo objeto fue la elaboración de los estudios y diseños y la pavimentación y/o repavimentación de un tramo de la carretera M..S.H. en el departamento de Boyacá. Con posterioridad a la iniciación del contrato, a solicitud del departamento y del municipio de Maripí, en un consejo comunal, el Presidente de la República accedió a la solicitud de que se ampliara el ancho de la vía y el departamento procedió a la contratación correspondiente, lo cual, según el contratista, lo colocó en imposibilidad de cumplir el contrato 1871.
Habiéndose vencido el plazo de ejecución del contrato, el Invías declaró la caducidad del contrato mediante Resoluciones 01935 y 0601 de 2008, con apoyo en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, e hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria pactada, previo el procedimiento sancionatorio que adelantó con base en el artículo 17 de la Ley 1150 de...
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