Sentencia Nº 15001233300020210029900 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 27-07-2022
| Número de expediente | 15001233300020210029900 |
| Fecha | 27 Julio 2022 |
| Número de registro | 81622851 |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Normativa aplicada | 1. Artículo 313 numeral 3 de la Constitución Política 2. Artículo 313 numeral 3 de la Constitución Política 3. artículo 6 de la Ley 9ª de 1989 4. 5. 6. artículo 6 de la Ley 9 de 1989 y del artículo 4 del Decreto 1504 de 1998 |
| Materia | FACULTADES PRO TEMPORE OTORGADAS POR LOS CONCEJOS MUNICIPALES A LOS ALCALDES - Marco normativo y jurisprudencial / FACULTADES PRO TEMPORE OTORGADAS POR LOS CONCEJOS MUNICIPALES A LOS ALCALDES - Se deben otorgar por una sola vez, sin prorroga y por un tiempo determinado (máximo 6 meses), una vez vencido el término por el cual fueron concedidas dichas facultades sin haberse cumplido el cometido para el que fueron otorgadas, estas se revierten automáticamente al Concejo Municipal. / TESIS: La facultad de otorgar facultades pro tempore al jefe del ejecutivo está prevista en el artículo 313 numeral 3 de la Constitución Política así: (…) Pero como no se establece un término para que el alcalde ejerza dichas facultades pro tempore, se debe traer a colación el artículo 150 numeral 10 por analogía, en el que se dispone lo siguiente: (…). Lo anterior con la finalidad de que la delegación de funciones propias de las corporaciones tales como las Asambleas departamentales o Concejos municipales no sean indefinida, es decir, que los gobernadores o alcaldes en su condición de jefes del ejecutivo, no puedan tenerlas de manera indefinida, mediante prórrogas sucesivas, que llegarían a generar una alteración de las funciones previstas en el ordenamiento jurídico. (…) Por otro lado, en sentencia del 18 de julio de 2012, la Sección Primera del Consejo de Estado se refirió a las facultades pro tempore concedidas al Gobernador por parte de la Asamblea Departamental, reiterando que las mismas solo pueden ser conferidas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente, al respecto se dijo: (…). Así las cosas, se tiene que las facultades pro tempore se deben otorgar por una sola vez, sin prorroga y por un tiempo determinado (máximo 6 meses), una vez vencido el término por el cual fueron concedidas dichas facultades sin haberse cumplido el cometido para el que fueron otorgadas, estas se revierten automáticamente al Concejo Municipal o a la Asamblea Departamental. BIENES PÚBLICOS - Clasificación. / TESIS: En el sistema jurídico colombiano los bienes públicos se han clasificado tradicionalmente en bienes de uso público y en bienes fiscales. Según lo ha expresado el Consejo de Estado, aunque esta categorización sigue vigente, después de la Constitución Política de 1991 la misma resultaría insuficiente de cara a otras modalidades de bienes públicos que, por la singularidad de sus características, no siempre resulta sencillo encuadrar en las conceptualizaciones tradicionales, como ocurre por ejemplo con el patrimonio histórico y cultural y el segmento del espectro electromagnético. Lo anterior, no obstante conforme se ha precisado-, no implica la desaparición de las categorías tradicionales, sino su incorporación dentro de un espectro más amplio, en virtud del cual la noción de "bienes públicos" no se agota en los bienes de uso público y en los fiscales, ni se define por un factor normativo, sino por la disposición y afectación del bien, de suerte que el grado de disposición es el que determina el régimen jurídico con miras a concluir si un bien específico está o no dentro del comercio y las consecuencias respectivas. BIENES DE USO PÚBLICO - Noción. / TESIS: Los bienes de uso público son aquellos cuya titularidad pertenece al Estado destinados al uso, goce y disfrute de todos los habitantes del territorio; están sometidos al régimen de derecho público y sobre ellos el Estado ejerce derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general. Con el fin de proteger los bienes de uso público y asegurar el destino asignado a ellos -su uso por parte de la comunidad- se les ha revestido constitucionalmente de las siguientes características: la inalienabilidad, que implica que los mismos se encuentren fuera del comercio y por ende no se pueden negociar (vender, donar, permutar, etc.); la inembargabilidad, condición que impide que pueden ser objeto material de medidas cautelares en procesos judiciales; y la imprescriptibilidad, característica que apunta a que no sean susceptibles de adquirir por usucapión. A estas tres garantías jurídicas se agrega otra, de estirpe legal, consagrada en el artículo 6 de la Ley 9ª de 1989, por virtud de la cual el destino de los bienes de uso público sólo puede ser variado por los concejos municipales y distritales, a iniciativa de los respectivos alcaldes, bajo la condición de que sean canjeados por otros bienes de características similares. Sobre esta última la Sala se referirá con más detalle más adelante. Así mismo, la Constitución Política impone al Estado el deber de velar por la protección de la integridad del espacio público -dentro del cual el derecho positivo nacional ha tenido a bien incluir a los bienes de uso público- y porque se garantice su destinación al uso común, el cual está llamado a prevalecer sobre el interés particular por mandato constitucional. BIENES FISCALES - Noción. / TESIS: Por su parte, los bienes fiscales son aquellos que pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza que por regla general están destinados a servir como instrumentos materiales para el ejercicio de funciones públicas o para la prestación de servicios a cargo de las entidades estatales, y el Estado los posee y los administra de conformidad con el régimen jurídico que prevea el derecho común.En efecto, respecto de estos bienes el Estado detenta el derecho de dominio como si se tratase de un bien de propiedad particular, y como rasgos que les distinguen se tienen el carácter de enajenables y de embargables, pues su régimen jurídico resulta similar al que el ordenamiento jurídico dispensa a la propiedad privada. Los mismos, no obstante, son imprescriptibles. BIENES DE USO PÚBLICO - Desafectación / BIENES DE USO PÚBLICO - Su destino solo puede ser variado por los concejos por iniciativa del alcalde siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes. / TESIS: La desafectación ha sido definida como el fenómeno jurídico por el cual un bien que ostenta la calidad de uso público deja de serlo, por cuanto, cambia su calidad de bien de dominio público a la de un bien patrimonial ya sea del Estado o de los particulares. La misma -se aclara-, no consiste en una extinción del dominio sino en una modificación del régimen jurídico que se le aplica. El legislador, como antes se dijo, estableció una garantía en relación con los bienes de uso público consistente en que solamente pueden desafectarse para tal uso por decisión de los concejos municipales o distritales, y con la condición de que sean reemplazados por otros bienes de características equivalentes, exigencia que “obedece a la necesidad de que la comunidad mantenga para su uso y goce un bien semejante al que inicialmente se encontraba afecto al uso público”. De acuerdo con lo previsto en el inciso primero del artículo 6º de la Ley 9ª de 1989, "[e]l destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes". En esta misma dirección, el artículo 4º del Decreto 1504 de 1998 dispone que "[e]l destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público no podrá ser variado sino por los Concejos Municipales o Distritales a través de los planes de ordenamiento territorial o de los instrumentos que los desarrollen aprobados por la autoridad competente, siempre que sean sustituidos por otros de características y dimensiones equivalentes o superiores", y precisa que "[l]a sustitución debe efectuarse atendiendo criterios, entre otros, de calidad, accesibilidad y localización". Los bienes que van a ocupar el lugar de los bienes cuyo uso público fue variado, a su vez, “deben ser afectados por la autoridad local para su destinación al uso, goce y disfrute de la colectividad”. CAMBIO DE DESTINACIÓN DE UN BIEN DE USO PÚBLICO - Es una facultad exclusiva de los Concejos Municipales, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes de acuerdo con lo previsto en el inciso primero del artículo 6º de la Ley 9ª de 1989. / TESIS: En esta oportunidad a la Sala le corresponde determinar si el Concejo Municipal de Sogamoso incurrió o no en la señalada violación del artículo 6 de la Ley 9 de 1989 y del artículo 4 del Decreto 1504 de 1998, al autorizar en el artículo 3 del Acuerdo n.º 04 de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Sogamoso, al Alcalde del municipio de Sogamoso para adelantar los trámites necesarios para compensar el área objeto de cambio de destinación de uso público a fiscal, lo que en el sentir del departamento de Boyacá debía delimitarse en el tiempo, argumentando que “cuando la duma municipal otorga las funciones o atribuciones que le son propias al administrador del municipio, estas tienen que ser por el tiempo que la Constitución prevé”. Efectivamente, en el presente caso la solicitud del Departamento de Boyacá radica en la posible invalidez del Acuerdo n.° 004 de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Sogamoso, para lo cual presenta como único cargo la presunta falta de indicación del límite temporal de vigencia para la facultad otorgada en dicho acuerdo, circunscribiéndose a la contenida en el artículo 3°. (…). Como se mencionó en las consideraciones, el cambio de destinación de un bien de uso público es una facultad exclusiva de los Concejos Municipales, “siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes" de acuerdo con lo previsto en el inciso primero del artículo 6º de la Ley 9ª de 1989. FACULTADES PRO TEMPORE OTORGADAS POR LOS CONCEJOS MUNICIPALES A LOS ALCALDES - Estos cuerpos colegiados no pueden desprenderse en forma definitiva de sus funciones en virtud del numeral 3° del artículo 313 de la C.P. / TESIS: Sin embargo, esos cuerpos colegiados no pueden desprenderse en forma definitiva de sus funciones, pues precisamente la Constitución en el numeral 3° del artículo 313 antes citado, hace claridad que en que la autorización que da el concejo a los alcaldes para ejercer funciones que les son propias, debe hacerse pro tempore, es decir, por un tiempo limitado, pues de lo contrario, se estarían desprendiendo de las funciones que les fueron fijadas, contrariando además lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución Política. ACUERDO MUNICIPAL - Invalidez por no haber señalado un término limitante para que el Alcalde Municipal ejerciera funciones que son propias de los concejos. / TESIS: En consecuencia, la Sala concluye que el acuerdo acusado resulta inválido, pues de la lectura del artículo 1°, en el que se “Autoriza al ejecutivo municipal el cambio de destinación de la faja de terreno de 22.050 m2 de uso público a fiscal...” se advierte que no guarda coherencia con el ordenamiento jurídico y el principio de separación de poderes, al corresponder a los concejos el señalamiento de un término limitante para que el Alcalde Municipal ejerza funciones que son propias de los concejos, lo que no aconteció en el presente caso. En ese sentido, la Sala tampoco recibe como válidos los argumentos los expuestos por los apoderados del municipio y el Concejo Municipal de Sogamoso en sus escritos de contestación, al señalar que la facultad otorgada en el artículo 3° del acuerdo demandado de realizar los trámites necesarios para compensar el área objeto de cambio no implica el cambio en la destinación, sino que obedece a unas acciones reglamentarias propias del ejecutivo municipal, que son obligatorias ante el cambio de destinación autorizado, lo que aseguran no ha sido ni constitucional ni legalmente atribuida de manera exclusiva a dichos cuerpos colegiados, y por ello, se autorizó al ejecutivo para hacer dicho trámite sin ningún tipo de limitación temporal. Lo anterior, al considerar que, si bien la facultad otorgada en el artículo 3°, no es propiamente para que éste determinara el cambio de destinación del mencionado inmueble, otorgada en el artículo 1° del acto demandado, sino que se concretó expresamente que lo sería para “adelantar los trámites necesarios para compensar el área objeto de cambio de destinación de uso público a fiscal, de conformidad con el artículo 6 de la Ley 9 de 1989”, es decir, que el Alcalde Municipal EJECUTARA lo pertinente a dicha destinación, o lo que es lo mismo, que realizara los actos correspondientes para “canjear un bien por otro de características equivalentes”, lo cierto es que la autorización contenida en el artículo 3° del acto demandado depende de la facultad otorgada en el artículo 1° del acto demandado (facultad otorgada por el Concejo Municipal al alcalde de Sogamoso de cambiar la destinación de un inmueble), la que como se mencionó líneas atrás, no decanta de manera específica y bajo los parámetros fijados por la normativa y la jurisprudencia citadas, el elemento pro tempore, dado que NO define el término dentro del cual se faculta al alcalde para realizar los actos ya descritos, lo que deriva en la invalidez total del Acuerdo N.° 4 de 2021 por la interdependencia de cada uno de sus artículos. |
FACULTADES PRO TEMPORE OTORGADAS POR LOS CONCEJOS MUNICIPALES A LOS ALCALDES - Marco normativo y jurisprudencial / FACULTADES PRO TEMPORE OTORGADAS POR LOS CONCEJOS MUNICIPALES A LOS ALCALDES - Se deben otorgar por una sola vez, sin prorroga y por un tiempo determinado (máximo 6 meses), una vez vencido el término por el cual fueron concedidas dichas facultades sin haberse cumplido el cometido para el que fueron otorgadas, estas se revierten automáticamente al Concejo Municipal.
La facultad de otorgar facultades pro tempore al jefe del ejecutivo está prevista en el artículo 313 numeral 3 de la Constitución Política así: (…) Pero como no se establece un término para que el alcalde ejerza dichas facultades pro tempore, se debe traer a colación el artículo 150 numeral 10 por analogía, en el que se dispone lo siguiente: (…). Lo anterior con la finalidad de que la delegación de funciones propias de las corporaciones tales como las Asambleas departamentales o Concejos municipales no sean indefinida, es decir, que los gobernadores o alcaldes en su condición de jefes del ejecutivo, no puedan tenerlas de manera indefinida, mediante prórrogas sucesivas, que llegarían a generar una alteración de las funciones previstas en el ordenamiento jurídico. (…) Por otro lado, en sentencia del 18 de julio de 2012, la Sección Primera del Consejo de Estado se refirió a las facultades pro tempore concedidas al Gobernador por parte de la Asamblea Departamental, reiterando que las mismas solo pueden ser conferidas por una única vez y no pueden ser prorrogadas sucesivamente, al respecto se dijo: (…). Así las cosas, se tiene que las facultades pro tempore se deben otorgar por una sola vez, sin prorroga y por un tiempo determinado (máximo 6 meses), una vez vencido el término por el cual fueron concedidas dichas facultades sin haberse cumplido el cometido para el que fueron otorgadas, estas se revierten automáticamente al Concejo Municipal o a la Asamblea Departamental.
BIENES PÚBLICOS - Clasificación.
En el sistema jurídico colombiano los bienes públicos se han clasificado tradicionalmente en bienes de uso público y en bienes fiscales. Según lo ha expresado el Consejo de Estado, aunque esta categorización sigue vigente, después de la Constitución Política de 1991 la misma resultaría insuficiente de cara a otras modalidades de bienes públicos que, por la singularidad de sus características, no siempre resulta sencillo encuadrar en las conceptualizaciones tradicionales, como ocurre por ejemplo con el patrimonio histórico y cultural y el segmento del espectro electromagnético. Lo anterior, no obstante - conforme se ha precisado-, no implica la desaparición de las categorías tradicionales, sino su incorporación dentro de un espectro más amplio, en virtud del cual la noción de "bienes públicos" no se agota en los bienes de uso público y en los fiscales, ni se define por un factor normativo, sino por la disposición y afectación del bien, de suerte que el grado de disposición es el que determina el régimen jurídico con miras a concluir si un bien específico está o no dentro del comercio y las consecuencias respectivas.
BIENES DE USO PÚBLICO – Noción.
Los bienes de uso público son aquellos cuya titularidad pertenece al Estado destinados al uso, goce y disfrute de todos los habitantes del territorio; están sometidos al régimen de derecho público y sobre ellos el Estado ejerce derechos de administración y de policía, con miras a garantizar y proteger su uso y goce común, por motivos de interés general. Con el fin de proteger los bienes de uso público y asegurar el destino asignado a ellos -su uso por parte de la comunidad- se les ha revestido constitucionalmente de las siguientes características: la inalienabilidad, que implica que los mismos se encuentren fuera del comercio y por ende no se pueden negociar (vender, donar, permutar, etc.); la inembargabilidad, condición que impide que pueden ser objeto material de medidas cautelares en procesos judiciales; y la imprescriptibilidad, característica que apunta a que no sean susceptibles de adquirir por usucapión. A estas tres garantías jurídicas se agrega otra, de estirpe legal, consagrada en el artículo 6 de la Ley 9ª de 1989, por virtud de la cual el destino de los bienes de uso público sólo puede ser variado por los concejos municipales y distritales, a iniciativa de los respectivos alcaldes, bajo la condición de que sean canjeados por otros bienes de características similares. Sobre esta última la Sala se referirá con más detalle más adelante. Así mismo, la Constitución Política impone al Estado el deber de velar por la protección de la integridad del espacio público -dentro del cual el derecho positivo nacional ha tenido a bien incluir a los bienes de uso público- y porque se garantice su destinación al uso común, el cual está llamado a prevalecer sobre el interés particular por mandato constitucional.
BIENES FISCALES – Noción.
Por su parte, los bienes fiscales son aquellos que pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier naturaleza que por regla general están destinados a servir como instrumentos materiales para el ejercicio de funciones públicas o para la prestación de servicios a cargo de las entidades estatales, y el Estado los posee y los administra de conformidad con el régimen jurídico que prevea el derecho común.En efecto, respecto de estos bienes el Estado detenta el derecho de dominio como si se tratase de un bien de propiedad particular, y como rasgos que les distinguen se tienen el carácter de enajenables y de embargables, pues su régimen jurídico resulta similar al que el ordenamiento jurídico dispensa a la propiedad privada. Los mismos, no obstante, son imprescriptibles.
BIENES DE USO PÚBLICO – Desafectación / BIENES DE USO PÚBLICO – Su destino solo puede ser variado por los concejos por iniciativa del alcalde siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes.
La desafectación ha sido definida como el fenómeno jurídico por el cual un bien que ostenta la calidad de uso público deja de serlo, por cuanto, cambia su calidad de bien de dominio público a la de un bien patrimonial ya sea del Estado o de los particulares. La misma -se aclara-, no consiste en una extinción del dominio sino en una modificación del régimen jurídico que se le aplica. El legislador, como antes se dijo, estableció una garantía en relación con los bienes de uso público consistente en que solamente pueden desafectarse para tal uso por decisión de los concejos municipales o distritales, y con la condición de que sean reemplazados por otros bienes de características equivalentes, exigencia que “obedece a la necesidad de que la comunidad mantenga para su uso y goce un bien semejante al que inicialmente se encontraba afecto al uso público”. De acuerdo con lo previsto en el inciso primero del artículo 6º de la Ley 9ª de 1989, "[e]l destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes". En esta misma dirección, el artículo 4º del Decreto 1504 de 1998 dispone que "[e]l destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público no podrá ser variado sino por los Concejos Municipales o Distritales a través de los planes de ordenamiento territorial o de los instrumentos que los desarrollen aprobados por la autoridad competente, siempre que sean sustituidos por otros de características y dimensiones equivalentes o superiores", y precisa que "[l]a sustitución debe efectuarse atendiendo criterios, entre otros, de calidad, accesibilidad y localización". Los bienes que van a ocupar el lugar de los bienes cuyo uso público fue variado, a su vez, “deben ser afectados por la autoridad local para su destinación al uso, goce y disfrute de la colectividad”.
CAMBIO DE DESTINACIÓN DE UN BIEN DE USO PÚBLICO - Es una facultad exclusiva de los Concejos Municipales, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes de acuerdo con lo previsto en el inciso primero del artículo 6º de la Ley 9ª de 1989.
En esta oportunidad a la Sala le corresponde determinar si el Concejo Municipal de Sogamoso incurrió o no en la señalada violación del artículo 6 de la Ley 9 de 1989 y del artículo 4 del Decreto 1504 de 1998, al autorizar en el artículo 3 del Acuerdo n.º 04 de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Sogamoso, al Alcalde del municipio de Sogamoso para adelantar los trámites necesarios para compensar el área objeto de cambio de destinación de uso público a fiscal, lo que en el sentir del departamento de Boyacá debía delimitarse en el tiempo, argumentando que “cuando la duma municipal otorga las funciones o atribuciones...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba