Sentencia Nº 15001233300020220073700 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 27-06-2023
| Sentido del fallo | CONCEDE PRETENSIONES |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Fecha | 27 Junio 2023 |
| Número de expediente | 15001233300020220073700 |
| Número de registro | 81688299 |
| Normativa aplicada | 1. Numeral 7 del artículo 313 de la C.P y La Ley 388 de 1997 2. Numeral 7 del artículo 313 de la C.P y La Ley 388 de 1997 3. artículo 15 de la ley 388 de 1997, modificado por el artículo 1° de la Ley 902 de 2004, |
| Materia | PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Marco normativo. / TESIS: El ordenamiento territorial municipal tiene fundamento en el Artículo 311 de la Constitución Política, el cual establece para los municipios el deber de “ordenar el desarrollo de sus territorios” y se materializa según lo contenido en el numeral 7 del artículo 313 en la facultad que tienen los concejos municipales de “reglamentar los usos del suelo (…)”. Este precepto fue retomado por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994), en su artículo 41, donde se establece que los municipios además de los planes de desarrollo, deben contar con un POT. Dentro de las funciones y competencias del municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, le corresponde la de ordenar físicamente el territorio (urbano y rural) a través del POT. La Ley 388 de 1997 desarrolla los preceptos constitucionales y las bases legales del ordenamiento territorial municipal. En tal razón, tiene como objetivo, entre otros, el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo; garantizar que la utilización del suelo se ajuste a la función social de la propiedad y hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios. Ahora bien, la función pública del ordenamiento del territorio municipal se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades municipales, referida a las decisiones administrativas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas de contenido particular y concreto. Son acciones urbanísticas, entre otras: clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. De modo que, el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal es el POT. El cual se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Conforme con el artículo 9o de la ley 388 de 1997, la definición de los POT se da en razón al número de habitantes, del municipio así: i) con población superior a los 100.000 habitantes: serán planes de ordenamiento territorial, ii) con población entre 30.000 y 100.000 habitantes: serán planes básicos de ordenamiento territorial y iii) con población inferior a los 30.000 habitantes: será un esquema de ordenamiento territorial. PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Componentes. / TESIS: La ley definió que los POT deben estructurarse en tres componentes básicos: i) el componente general, ii) el componente urbano y iii) el componente rural. Específicamente, y para lo que a este asunto interesa en el componente general del PBOT se señalarán los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo que complementarán, desde el punto de vista del manejo territorial, el desarrollo municipal, así como contenidos estructurales, referentes a la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbano, entre otros. En relación con el componente urbano, deberá contener, entre otras, la expedición de normas urbanísticas generales sobre usos e intensidad de usos del suelo, actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y el suelo de expansión. Y, en el componente rural se debe garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales. NORMAS URBANÍSTICAS - Clasificación, jerarquización y definición. / TESIS: El artículo 15 de la ley 388 de 1997, modificado por el artículo 1° de la Ley 902 de 2004, define que las normas urbanísticas regulan el uso, ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen su naturaleza. Dicha norma clasifica, jerarquiza y define las normas urbanísticas de la siguiente manera: i) normas urbanísticas estructurales, prevalecen sobre las demás normas, puesto que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece y porqué su modificación solo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados. Allí se encuentran las que clasifican y delimitan los suelos; ii) normas urbanísticas generales, permiten establecer los usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. En razón de la vigencia de mediano plazo del componente urbano del plan, en ellas también debe establecerse la oportunidad de su revisión y actualización e igualmente, los motivos generales que a iniciativa del alcalde permitirán su revisión parcial y, finalmente, iii) las normas complementarias, relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano del plan de ordenamiento. Expresamente indica la norma: (…). PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Requisitos para su revisión y modificación excepcional de una norma urbanística. / TESIS: Conforme con dicha disposición, se tiene que la modificación excepcional de alguna o algunas de las normas urbanísticas de carácter estructural o general del POT, que tengan por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes general y urbano del POT, podrá emprenderse en cualquier momento, a iniciativa del alcalde siempre y cuando se demuestren y soporten técnicamente los motivos que dan lugar a su modificación. En dicho sentido, frente al proceso de modificación excepcional de normas urbanísticas el artículo 2.2.2.1.2.3.4 del Decreto 1077 de 2015, establece: (…). Ahora, la revisión y ajuste de los POT está establecida en el artículo 28 de la ley 388 de 1997, modificada por el artículo 120 del Decreto Ley 2106 de 2019, de la siguiente manera: i) el contenido estructural: tiene una vigencia de largo plazo, es decir, el correspondiente a tres períodos constitucionales de las administraciones municipales, ii) Los contenidos de los componentes urbanos y rurales de mediano plazo: tienen una vigencia correspondiente al término de dos períodos constitucionales de las administraciones municipales, iii) los contenidos urbanos y rurales de corto plazo y los programas de ejecución regirán durante un período constitucional completo de la administración municipal. Por su parte el artículo 2.2.2.1.2.3.3 del Decreto 1077 de 2015, frente a la revisión de los POT establece: (…). En todo caso, la revisión del POT debe someterse a lo estipulado en el numeral 4° del artículo 28 de la ley 388 de 1997, modificada por el artículo 120 del Decreto Ley 2106 de 2019, que establece: (…). Es de precisar que, para adelantar cualquiera de los tipos de revisión y/o modificación del POT se deben cumplir los tramites de concertación y consulta establecidos en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, conforme con el cual previo a la presentación ante el concejo municipal, se deben surtir los trámites de concertación institucional y consulta ciudadana ante las siguientes instancias: Corporación Autónoma Regional, Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas y el Consejo Territorial de Planeación. En esa misma línea, la Subsección 3 del Decreto 1232 de 2020 establece las reglas para la revisión y modificación de los POT y en el artículo 2.2.2.1.2.3.5 regula el trámite para aprobar y adoptar las revisiones a todo proyecto de revisión o modificación del POT, precisando que estas se someterán a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en la Ley 507 de 1999 y Ley 388 de 1997. Expresamente, indica la norma: (…). ACUERDO MUNICIPAL - Inválido por haber cambiado la destinación de un inmueble rural para construcción de Centro de Atención al Adulto Mayor del municipio de Puerto Boyacá, modificando el PBOT. / TESIS: Así entonces, se tiene que con el Acuerdo No 018/22, el Concejo de Puerto Boyacá cambió la destinación del inmueble de condición bien fiscal, ubicado en el sector rural vereda Puerto Niño, denominado “Campo Hermoso”, e identificado con el código catastral No 155720001000000010191000000000 y el folio de matrícula inmobiliaria No 088-0011541; para en adelante, desarrollar la construcción de la infraestructura para el funcionamiento del CAAM del municipio. Consultada la página del IGAC se obtuvo la ficha catastral del inmueble Campo Hermoso, de la que se desprende: (…) Es decir, que el actual uso del suelo del inmueble es de destinación AGROPECUARIA y los usos recomendados son de “silvo-pastoriles y bosque protector-productor". Es decir, que el suelo donde se encuentra ubicado el inmueble corresponde a un suelo rural. Consideración que también se desprende la escritura pública No 103 del 27 de diciembre de 2004, otorgada en la notaría única del municipio de Puerto Boyacá, por compraventa hecha al señor Roque Andrade: (…). Circunstancia que también se desprende del certificado de usos del suelo que la Secretaría de planeación municipal allegó al Concejo municipal como parte de los anexos que habían sido enunciados en la exposición de motivos, pero que, sin ser adjuntados, tuvieron que ser requeridos en el primer debate del proyecto. Adicionalmente, revisada la exposición de motivos presentada por el alcalde, se precisó que, con la finalidad de conseguir las políticas públicas propuestas desde el Plan de Desarrollo, se crearon programas asistenciales para la población de adultos mayores, con los que se pretende cubrir diferentes tipos de necesidades de esta población. En tal razón, se había determinado la necesidad de construir un CAAM, para ello, contaba con el inmueble, ubicado en el sector rural, denominado “Campo Hermoso” que había sido adquirido en el año 2004 para desarrollar proyectos productivos en la vereda Puerto Niño. Que en dicho inmueble se adelantaría la construcción del nuevo CAAM. No obstante, también precisó que a dicho inmueble le había sido señalada una destinación para desarrollar el proyecto de vivienda productiva nueva Jerusalén II Etapa, el cual, luego de 19 años no ha sido adelantado, por lo que no presta ningún servicio y, en consecuencia, se solicitaba el cambio de destinación para el desarrollo del proyecto CAAM. Expresamente se indicó: (…). Al respecto, valga precisar que si bien, en dicho documento se indicó que el inmueble “Campo hermoso” desde hace 19 años le había sido señalada una destinación para desarrollar el proyecto de vivienda productiva nueva Jerusalén II Etapa, conforme con la ficha catastral y el certificado de uso de suelos, el predio tiene asignado un uso rural y/o agropecuario desde el año 2004, el cual será tenido en cuenta para efectos de la presente decisión. También se desprende de la exposición de motivos que la razón que dio origen al Acuerdo fue, expresamente, el cambio de destinación del inmueble para construir el CAAM, sin que se aludiera a que con dicha situación se estaba afectando el uso del suelo y, por ende, se presentaría una modificación de las normas urbanísticas y/o revisión del PBOT. Igualmente, analizados el informe de ponencia y de comisión efectuados al proyecto de Acuerdo, así como las actas de debate, no se advirtió por la Corporación que con el cambió de destinación del inmueble se estaba modificando el uso del sueldo. Incluso, aun cuando la arquitecta de la secretaría de hacienda interviniera, no se percató acerca del cambio del uso del suelo que generaba el cambio de destinación del inmueble. Ahora bien, conforme con el Acuerdo No 015 de noviembre de 2004 "por medio del cual se adopta el Plan Básico de Ordenamiento territorial del municipio de Puerto Boyacá”, los únicos usos permitidos en el suelo rural del municipio de Puerto Boyacá son los de: unidades agroindustriales, unidades agro-silvo-pastoril, unidades protectoras productoras, unidades silvo-pastoril, protectoras y de conservación del medio ambiente, parque municipal e industria. Expresamente indica el Acuerdo: (…). Si bien la lectura del inciso segundo del artículo 114 indica que la definición del desarrollo en los usos del suelo rural supone, entre otras, obras de infraestructura, dicha circunstancia corresponde únicamente para el desenvolvimiento de los usos agrícolas (pecuarios, zootecnia, zoocriaderos y usos forestales). De manera que, siendo que el uso del suelo registrado en el inmueble “Campo Hermoso” es de carácter rural, al cambiarlo de destinación para la construcción de la infraestructura del CAAM, con ello se están modificando directamente las normas urbanísticas y por ende el PBOT. Así, se está pasando del uso del suelo rural a suelo urbano o suburbano, sin que la construcción del CAAM -infraestructura- sea compatible con los usos permitidos en el suelo rural. Como se indicó en marco dogmático, la modificación de las normas urbanísticas de carácter estructural o general, dentro de las que se encuentran las que permiten establecer los usos e intensidad de usos del suelo, si bien puede emprenderse a iniciativa del alcalde, en cualquier momento, los motivos de la modificación deben estar demostrados y soportados técnicamente, siempre que se demuestre que tal modificación tiene por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes del PBOT. Además, que debe someterse a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997. Puesto que, no podrá presentarse a consideración del concejo municipal el proyecto del PBOT que no haya agotado dichos trámites correspondientes de concertación y consulta. Actuaciones que no fueron surtidas en la expedición del Acuerdo. Ahora, con el cambio de destinación del uso del suelo rural del inmueble “Campo Hermoso” para desarrollar la construcción de la infraestructura para el funcionamiento del CAAM del municipio, esto es, a un uso del suelo urbano o suburbano; esta actuación correspondería a la “necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de infraestructura”. Por lo que aún en dicho caso, se requería del procedimiento de revisión del PBOT contemplado en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 120 del Decreto 2106 de 2019 y regulado por el artículo 2.2.2.1.2.3.3 del Decreto 1077 de 2015, situación que fue desconocida en la expedición del Acuerdo. Por lo tanto, teniendo en cuenta que la actuación administrativa adelantada por el alcalde del municipio de Puerto Boyacá y el Concejo municipal para la expedición del Acuerdo No 018/22 con el que efectuó la incorporación de suelo rural a urbano o suburbano del inmueble denominado “Campo Hermoso”, e identificado con el código catastral No 155720001000000010191000000000, no atendió las previsiones legales contempladas en la Ley 388 de 1997 y demás normas reglamentarias, para la modificación de normas urbanísticas y/o revisión del PBOT, el Acuerdo se torna inválido, como en efecto se declarará. |
PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Marco normativo.
El ordenamiento territorial municipal tiene fundamento en el Artículo 311 de la Constitución Política, el cual establece para los municipios el deber de “ordenar el desarrollo de sus territorios” y se materializa según lo contenido en el numeral 7 del artículo 313 en la facultad que tienen los concejos municipales de “reglamentar los usos del suelo (…)”. Este precepto fue retomado por la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994), en su artículo 41, donde se establece que los municipios además de los planes de desarrollo, deben contar con un POT. Dentro de las funciones y competencias del municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, le corresponde la de ordenar físicamente el territorio (urbano y rural) a través del POT. La Ley 388 de 1997 desarrolla los preceptos constitucionales y las bases legales del ordenamiento territorial municipal. En tal razón, tiene como objetivo, entre otros, el establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo; garantizar que la utilización del suelo se ajuste a la función social de la propiedad y hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios. Ahora bien, la función pública del ordenamiento del territorio municipal se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades municipales, referida a las decisiones administrativas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo, adoptadas mediante actos administrativos que no consolidan situaciones jurídicas de contenido particular y concreto. Son acciones urbanísticas, entre otras: clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana. De modo que, el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal es el POT. El cual se define como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. Conforme con el artículo 9o de la ley 388 de 1997, la definición de los POT se da en razón al número de habitantes, del municipio así: i) con población superior a los 100.000 habitantes: serán planes de ordenamiento territorial, ii) con población entre 30.000 y 100.000 habitantes: serán planes básicos de ordenamiento territorial y iii) con población inferior a los 30.000 habitantes: será un esquema de ordenamiento territorial.
PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL - Componentes.
La ley definió que los POT deben estructurarse en tres componentes básicos: i) el componente general, ii) el componente urbano y iii) el componente rural. Específicamente, y para lo que a este asunto interesa en el componente general del PBOT se señalarán los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo que complementarán, desde el punto de vista del manejo territorial, el desarrollo municipal, así como contenidos estructurales, referentes a la clasificación del territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbano, entre otros. En relación con el componente urbano, deberá contener, entre otras, la expedición de normas urbanísticas generales sobre usos e intensidad de usos del suelo, actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y el suelo de expansión. Y, en el componente rural se debe garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales.
NORMAS URBANÍSTICAS – Clasificación, jerarquización y definición.
El artículo 15 de la ley 388 de 1997, modificado por el artículo 1° de la Ley 902 de 2004, define que las normas urbanísticas regulan el uso, ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen su naturaleza. Dicha norma clasifica, jerarquiza y define las normas urbanísticas de la siguiente manera: i) normas urbanísticas estructurales, prevalecen sobre las demás normas, puesto que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece y porqué su modificación solo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados. Allí se encuentran las que clasifican y delimitan los suelos; ii) normas urbanísticas generales, permiten establecer los usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. En razón de la vigencia de mediano plazo del componente urbano del plan, en ellas también debe establecerse la oportunidad de su revisión y actualización e igualmente, los motivos generales que a iniciativa del alcalde permitirán su revisión parcial y, finalmente, iii) las normas complementarias, relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano del plan de ordenamiento. Expresamente indica la norma: (…).
PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL – Requisitos para su revisión y modificación excepcional de una norma urbanística.
Conforme con dicha disposición, se tiene que la modificación excepcional de alguna o algunas de las normas urbanísticas de carácter estructural o general del POT, que tengan por objeto asegurar la consecución de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo definidas en los componentes general y urbano del POT, podrá emprenderse en cualquier momento, a iniciativa del alcalde siempre y cuando se demuestren y soporten técnicamente los motivos que dan lugar a su modificación. En dicho sentido, frente al proceso de modificación excepcional de normas urbanísticas el artículo 2.2.2.1.2.3.4 del Decreto 1077 de 2015, establece: (…). Ahora, la revisión y ajuste de los POT está establecida en el artículo 28 de la ley 388 de 1997, modificada por el artículo 120 del Decreto Ley 2106 de 2019, de la siguiente manera: i) el contenido estructural: tiene una vigencia de largo plazo, es decir, el correspondiente a tres períodos constitucionales de las administraciones municipales, ii) Los contenidos de los componentes urbanos y rurales de mediano plazo: tienen una vigencia correspondiente al término de dos períodos constitucionales de las administraciones municipales, iii) los contenidos urbanos y rurales de corto plazo y los programas de ejecución regirán durante un período constitucional completo de la administración municipal. Por su parte el artículo 2.2.2.1.2.3.3 del Decreto 1077 de 2015, frente a la revisión de los POT establece: (…). En todo caso, la revisión del POT debe someterse a lo estipulado en el numeral 4° del artículo 28 de la ley 388 de 1997, modificada por el artículo 120 del Decreto Ley 2106 de 2019, que establece: (…). Es de precisar que, para adelantar cualquiera de los tipos de revisión y/o modificación del POT se deben cumplir los tramites de concertación y consulta establecidos en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, conforme con el cual previo a la presentación ante el concejo municipal, se deben surtir los trámites de concertación institucional y consulta ciudadana ante las siguientes instancias: Corporación Autónoma Regional, Junta Metropolitana para el caso de planes de ordenamiento de municipios que formen parte de áreas metropolitanas y el Consejo Territorial de Planeación. En esa misma línea, la Subsección 3 del Decreto 1232 de 2020 establece las reglas para la revisión y modificación de los POT y en el artículo 2.2.2.1.2.3.5 regula el trámite para aprobar y adoptar las revisiones a todo proyecto de revisión o modificación del POT, precisando que estas se someterán a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en la Ley 507 de 1999 y Ley 388 de 1997. Expresamente, indica la norma: (…).
ACUERDO MUNICIPAL - Inválido por haber cambiado la destinación de un inmueble rural para construcción de Centro de A.ón al A.M. del municipio de Puerto Boyacá, modificando el PBOT.
Así entonces, se tiene que con el Acuerdo No 018/22, el Concejo de Puerto Boyacá cambió la destinación del inmueble de condición bien fiscal, ubicado en el sector rural vereda Puerto Niño, denominado “C.H.”,...
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