Sentencia Nº 15001233300020230009400 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 09-08-2023
| Sentido del fallo | CONCEDE PRETENSIONES |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Fecha | 09 Agosto 2023 |
| Número de expediente | 15001233300020230009400 |
| Número de registro | 81696590 |
| Normativa aplicada | 1. artículo 72 de la Ley 136 de 1994 |
| Materia | PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA - Vulneración al haber considerado el Acuerdo 033 / ACUERDO MUNICIPAL 033 DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUATEQUE - Invalidez por vulneración al principio de unidad de materia al haber incluido dentro del acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público / TESIS: La Gobernación de Boyacá sostiene que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 033/22, al haber sido expedido con desconocimiento del principio de unidad de materia. Así, analizadas sus consideraciones se trata de una modificación al Plan de Desarrollo pues modifica la fuente del Plan Plurianual de Inversiones, dentro de un Acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal. De manera que, al modificar la parte estratégica del Plan de Desarrollo, se debió efectuar un análisis financiero y presupuestal diferente conforme al Plan Financiero de la entidad, el POAI, el marco fiscal de mediano plazo (en adelante MFMP) y otros instrumentos presupuestales, tal como lo define el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Al tiempo que, para poder modificar el Plan de Desarrollo que es el objetivo del Acuerdo No. 033 y no la aprobación de una operación de crédito público interno, se requiere el concepto del consejo de Gobierno, el Concepto del Consejo Territorial de Planeación, el concepto y aprobación de la Corporación Autónoma Regional, la aprobación del Concejo como modificación al Plan de Desarrollo y asimismo la modificación al Plan Plurianual de Inversiones. A efecto de abordar el fondo del asunto, es necesario analizar el contenido integral del Acuerdo, así: (…). De donde se desprende que: El Concejo municipal mediante el Acuerdo No 06 de junio de 2020, adoptó el Plan de Desarrollo. Siendo una de sus fuentes de financiación un empréstito. A través del Acuerdo No 012 de 2021 se conceden facultades y se autoriza al alcalde para contratar las operaciones de crédito interno. Igualmente, se aprobó la cofinanciación del proyecto denominado “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque”, de la siguiente manera: Código: BPIM 2021153220035 Nombre de proyecto: mejoramiento y adecuación estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá Valor empréstito: 500.000.000.00 Proyecto de cofinanciación. (negrillas de la Sala). Dicho Acuerdo fue modificado por el Acuerdo No 016 de 2021 y el Acuerdo No 021 de 2022. A través de este último se modificó el valor del referido proyecto de la siguiente manera: Código: BPIM 2021153220035 Nombre de proyecto: mejoramiento y adecuación estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá Valor empréstito: 415.000.000.00 Proyecto de cofinanciación. (negrillas de la Sala) (…).Del anterior recuento se desprende que el cargo de invalidez es acertado; por cuanto, analizadas las consideraciones del Acuerdo No 033/22, no hay duda de que se trata de una modificación al Plan de Desarrollo que modifica la fuente del Plan Plurianual de Inversiones, dentro de un Acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal. Circunstancia que trasgrede el principio de unidad de materia, como pasa a sustentarse: (…). En el presente caso, se tiene que con el Acuerdo 033/22 se modifica la fuente de financiación del Plan Plurianual de Inversiones establecida para el proyecto de mejoramiento y adecuación estadio municipal con código BPIM 2021153220035, adicionándola para ser “financiada” directamente por el municipio, luego de haber sido establecida como “cofinanciada” en los Acuerdos No 016 de 8 de septiembre de 2021 y 021 de 5 de septiembre de 2022. Actuación que como se indicó, es necesario programar en el Plan Plurianual de Inversiones. Luego, si el Plan de Desarrollo está conformado por una parte general, que representa su contenido estratégico y el Plan de Inversiones, como parte de este, constituye el componente operativo y se concreta a partir de la planeación financiera. La modificación de la fuente de financiación y que se ordenó con el Acuerdo censurado necesariamente implica una modificación al Plan de desarrollo. Ahora bien, además de lo expuesto se tiene según lo certificado por la Secretaría de planeación, infraestructura y control interno del municipio de Guateque, que el Proyecto “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá” se encuentra establecido dentro del Banco de proyectos de inversión municipal 2023-2023. Si bien dicho proyecto fue presentado al Ministerio del Deporte con fines de cofinanciación, desde el 1 de febrero de 2022, dicha cartera ministerial dio concepto NO FAVORABLE. A través del Acuerdo No 012 de 3 de junio de 2021, se autorizó al alcalde del municipio de Guateque para celebrar operaciones de crédito público, conforme, entre otras, al Acuerdo No 06 de junio de 2020 por medio del cual se aprobó el Plan de desarrollo 20202023 “Razones para confiar”, con destino a cofinanciar y financiar algunos proyectos, entre otros, el de “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá”. No obstante, en ese Acuerdo y en el Acuerdo 021 de 5 de septiembre de 2022, se indicó de manera expresa que de no ser aprobado alguno de los proyectos de inversión, se podría cambiar la destinación de los recursos del empréstito, siempre y cuando el nuevo proyecto sea de convocatoria para acceder a recursos de cofinanciación previa autorización del Concejo municipal. Por lo tanto, y como el proyecto de cofinanciación “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá” que se presentó ante el Ministerio del Deporte fue devuelto con concepto desfavorable; es claro que, la destinación de los recursos del empréstito ya no sería para cofinanciar el proyecto sino para financiarlo directamente; situación que, igualmente, requería, además de la programación en el Plan Plurianual de Inversiones y por ende la modificación al Plan de Desarrollo, la autorización expresa del Concejo. La situación creada con la expedición del Acuerdo 033/22 también modifica, directamente, el Plan de desarrollo, por las siguientes razones: El Proyecto que se encuentra establecido dentro del Banco de proyectos de inversión municipal 2023-2023 es el “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá”. Según lo aclarado por el alcalde al Concejo municipal -ut supra 26. f)-, dicho proyecto contempla “diferentes intervenciones dentro del escenario las cuales van desde el cerramiento hasta la construcción de gradería oriental, pista de cien metros planos, y un volumen comercial sobre la carrea 2”, las cuales, desde su estructuración se pretende que sean intervenidas “por etapas constructivas y repartidas en diferentes vigencias de acuerdo a la disponibilidad presupuestal de la entidad” . Por lo tanto, para el alcalde la expedición del Acuerdo 033/22 surge debido a que -ut supra 26. f)- conforme con “la experiencia previa con otros proyectos que se encuentran en ejecución puede tomar de 8 a 10 meses, tiempo con el cual la administración municipal (2020-2023) no cuenta, es por esto que se deja abierta la alternativa de poder financiar parte de las obras previstas dentro del proyecto “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá”. Es decir, que el proyecto como quedó establecido en el Banco de proyectos de inversión municipal 2023-2023 NO será ejecutado en la administración (2020-2023), siendo que lo que se busca es “dejar abierta la alternativa de poder financiar parte de las obras previstas dentro del proyecto”. Situación que altera el Plan de desarrollo del municipio, pues se está variando el proyecto. En suma, de lo expuesto, se declarará la invalidez del Acuerdo 033/22 por vulneración al principio de unidad de materia al haber considerado la inclusión de una modificación al Plan de Desarrollo dentro de un Acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal. Finalmente, se debe precisar que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Acuerdo demandado, quedarán sin efecto todos los actos administrativos expedidos en desarrollo de éste, al tenor de lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 91 y del inciso 2º del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. |
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA – Vulneración al haber considerado el Acuerdo 033/22 expedido por el Concejo Municipal de Guateque, la inclusión de una modificación al Plan de Desarrollo dentro del que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público - modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal / ACUERDO MUNICIPAL 033 DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE GUATEQUE – Invalidez por vulneración al principio de unidad de materia al haber incluido dentro del acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público – modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal.
La Gobernación de Boyacá sostiene que se debe declarar la invalidez del Acuerdo 033/22, al haber sido expedido con desconocimiento del principio de unidad de materia. Así, analizadas sus consideraciones se trata de una modificación al Plan de Desarrollo pues modifica la fuente del Plan Plurianual de Inversiones, dentro de un Acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público – modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal. De manera que, al modificar la parte estratégica del Plan de Desarrollo, se debió efectuar un análisis financiero y presupuestal diferente conforme al Plan Financiero de la entidad, el POAI, el marco fiscal de mediano plazo (en adelante MFMP) y otros instrumentos presupuestales, tal como lo define el artículo 7 de la Ley 819 de 2003. Al tiempo que, para poder modificar el Plan de Desarrollo que es el objetivo del Acuerdo No. 033 y no la aprobación de una operación de crédito público interno, se requiere el concepto del consejo de Gobierno, el Concepto del Consejo Territorial de Planeación, el concepto y aprobación de la Corporación Autónoma Regional, la aprobación del Concejo como modificación al Plan de Desarrollo y asimismo la modificación al Plan Plurianual de Inversiones. A efecto de abordar el fondo del asunto, es necesario analizar el contenido integral del Acuerdo, así: (…). De donde se desprende que: - El Concejo municipal mediante el Acuerdo No 06 de junio de 2020, adoptó el Plan de Desarrollo. Siendo una de sus fuentes de financiación un empréstito. - A través del Acuerdo No 012 de 2021 se conceden facultades y se autoriza al alcalde para contratar las operaciones de crédito interno. Igualmente, se aprobó la cofinanciación del proyecto denominado “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque”, de la siguiente manera: Código: BPIM 2021153220035 Nombre de proyecto: mejoramiento y adecuación estadio municipal del municipio de Guateque – Boyacá Valor empréstito: 500.000.000.00 Proyecto de cofinanciación. (negrillas de la Sala). Dicho Acuerdo fue modificado por el Acuerdo No 016 de 2021 y el Acuerdo No 021 de 2022. A través de este último se modificó el valor del referido proyecto de la siguiente manera: Código: BPIM 2021153220035 Nombre de proyecto: mejoramiento y adecuación estadio municipal del municipio de Guateque – Boyacá Valor empréstito: 415.000.000.00 Proyecto de cofinanciación. (negrillas de la Sala) (…).Del anterior recuento se desprende que el cargo de invalidez es acertado; por cuanto, analizadas las consideraciones del Acuerdo No 033/22, no hay duda de que se trata de una modificación al Plan de Desarrollo que modifica la fuente del Plan Plurianual de Inversiones, dentro de un Acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público – modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del estadio municipal. Circunstancia que trasgrede el principio de unidad de materia, como pasa a sustentarse: (…). En el presente caso, se tiene que con el Acuerdo 033/22 se modifica la fuente de financiación del Plan Plurianual de Inversiones establecida para el proyecto de mejoramiento y adecuación estadio municipal con código BPIM 2021153220035, adicionándola para ser “financiada” directamente por el municipio, luego de haber sido establecida como “cofinanciada” en los Acuerdos No 016 de 8 de septiembre de 2021 y 021 de 5 de septiembre de 2022. Actuación que como se indicó, es necesario programar en el Plan Plurianual de Inversiones. Luego, si el Plan de Desarrollo está conformado por una parte general, que representa su contenido estratégico y el Plan de Inversiones, como parte de este, constituye el componente operativo y se concreta a partir de la planeación financiera. La modificación de la fuente de financiación y que se ordenó con el Acuerdo censurado necesariamente implica una modificación al Plan de desarrollo. Ahora bien, además de lo expuesto se tiene según lo certificado por la Secretaría de planeación, infraestructura y control interno del municipio de Guateque, que el Proyecto “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá” se encuentra establecido dentro del Banco de proyectos de inversión municipal 2023-2023. Si bien dicho proyecto fue presentado al Ministerio del Deporte con fines de cofinanciación, desde el 1 de febrero de 2022, dicha cartera ministerial dio concepto NO FAVORABLE. A través del Acuerdo No 012 de 3 de junio de 2021, se autorizó al alcalde del municipio de Guateque para celebrar operaciones de crédito público, conforme, entre otras, al Acuerdo No 06 de junio de 2020 por medio del cual se aprobó el Plan de desarrollo 20202023 “Razones para confiar”, con destino a cofinanciar y financiar algunos proyectos, entre otros, el de “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá”. No obstante, en ese Acuerdo y en el Acuerdo 021 de 5 de septiembre de 2022, se indicó de manera expresa que de no ser aprobado alguno de los proyectos de inversión, se podría cambiar la destinación de los recursos del empréstito, siempre y cuando el nuevo proyecto sea de convocatoria para acceder a recursos de cofinanciación previa autorización del Concejo municipal. Por lo tanto, y como el proyecto de cofinanciación “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá” que se presentó ante el Ministerio del Deporte fue devuelto con concepto desfavorable; es claro que, la destinación de los recursos del empréstito ya no sería para cofinanciar el proyecto sino para financiarlo directamente; situación que, igualmente, requería, además de la programación en el Plan Plurianual de Inversiones y por ende la modificación al Plan de Desarrollo, la autorización expresa del Concejo. La situación creada con la expedición del Acuerdo 033/22 también modifica, directamente, el Plan de desarrollo, por las siguientes razones: El Proyecto que se encuentra establecido dentro del Banco de proyectos de inversión municipal 2023-2023 es el “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá”. Según lo aclarado por el alcalde al Concejo municipal -ut supra 26. f)-, dicho proyecto contempla “diferentes intervenciones dentro del escenario las cuales van desde el cerramiento hasta la construcción de gradería oriental, pista de cien metros planos, y un volumen comercial sobre la carrea 2”, las cuales, desde su estructuración se pretende que sean intervenidas “por etapas constructivas y repartidas en diferentes vigencias de acuerdo a la disponibilidad presupuestal de la entidad” . Por lo tanto, para el alcalde la expedición del Acuerdo 033/22 surge debido a que -ut supra 26. f)- conforme con “la experiencia previa con otros proyectos que se encuentran en ejecución puede tomar de 8 a 10 meses, tiempo con el cual la administración municipal (2020-2023) no cuenta, es por esto que se deja abierta la alternativa de poder financiar parte de las obras previstas dentro del proyecto “mejoramiento y adecuación del estadio municipal del municipio de Guateque Boyacá”. Es decir, que el proyecto como quedó establecido en el Banco de proyectos de inversión municipal 2023-2023 NO será ejecutado en la administración (2020-2023), siendo que lo que se busca es “dejar abierta la alternativa de poder financiar parte de las obras previstas dentro del proyecto”. Situación que altera el Plan de desarrollo del municipio, pues se está variando el proyecto. En suma, de lo expuesto, se declarará la invalidez del Acuerdo 033/22 por vulneración al principio de unidad de materia al haber considerado la inclusión de una modificación al Plan de Desarrollo dentro de un Acuerdo que concedió facultades y autorizó al alcalde para contratar y realizar unas operaciones de crédito público – modificación al proyecto de Cofinanciación para el mejoramiento y adecuación del...
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