Sentencia Nº 15001333300320200006602 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 23-11-2022
| Sentido del fallo | REVOCA SENTENCIA QUE ACCIÓN A LAS PRETENSIONES Y NIEGA |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Número de registro | 81641799 |
| Fecha | 23 Noviembre 2022 |
| Número de expediente | 15001333300320200006602 |
| Normativa aplicada | 1. Ley 1350 de 2009 2. 3. Ley 1350 de 2009 4. Ley 1350 de 2009 |
| Materia | CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL EN LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Marco normativo y jurisprudencial. / TESIS: Ahora bien, la Registraduría Nacional del Estado Civil cuenta con un sistema específico o especial de carrera administrativa, que encuentra sus orígenes en el Decreto 3492 de 1986 expedido por el presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 62 de la Ley 96 de 1985, que en su artículo 1º dispuso lo siguiente: (…). Y sobre el cargo de Registrado Especial, el artículo 6° de la anterior base normativa (Decreto 3492 de 1986), dispuso que tendría la calidad de libre nombramiento y remoción, al respecto se indicó: (…). Luego, se expidió La Ley 443 de 1998 “Por la se expiden normas sobre la carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”, entre los sistemas específicos de carrera administrativa incluyó a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al respecto se dispuso en el artículo 4º: (…). El Decreto Ley 1011 de 2000, “Por el cual se establece la nomenclatura y clasificación de los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan otras disposiciones”, consagró en los artículos 3º, 4º, y 6º, la clasifican de los empleos en la institución y, allí, se hallan los del nivel Directivo, que corresponden a aquellos que desempeñan funciones de dirección general, de formulación de políticas y adopción de planes, programas y proyectos, nivel en el que se encuentra el empleo de Registrador Especial 0065 03, 0065 02 y 0065 01. A través del Decreto 1014 del 6 de junio de 2000 se dictaron las normas del régimen específico de carrera administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil, norma expedida por el presidente de la Republica en virtud de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 8º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, en el artículo el numeral 8º del literal a) del artículo 3º, dispuso que el empleo de Registrador Especial es de libre nombramiento y remoción. Ahora, con ocasión de la modificación que introdujo el Acto Legislativo No. 01 de 2003 al artículo 266 Superior, la carrera administrativa especial de los servidores de la RNEC se constitucionalizó, en los siguientes términos: (…). De acuerdo al referido acto legislativo, la Registraduría Nacional del Estado Civil posee un régimen especial de carrera, caracterizado por el ingreso a los cargos exclusivamente por concurso de méritos, y el retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio, y la libre remoción para empleados de responsabilidad electoral o administrativa, de conformidad con la ley. En desarrollo de la anterior base normativa constitucional, el Legislador expidió la Ley 1350 de 2009 “Por medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial en la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen la Gerencia Pública”, que en su artículo 6º estableció: (…). El literal a) del artículo 6º fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-553 del 6 de julio de 2010, MP Dr. Luis Ernesto Vargas Silva, “en el entendido que los cargos de autoridad administrativa o electoral allí regulados son de libre remoción y no de libre nombramiento, por lo cual deberán ser provistos exclusivamente por concurso público de méritos”. Sin embargo, en dicha providencia, la Corte Constitucional realizó las siguientes precisiones: (…). Por su parte, el artículo 65 de la Ley 1350 de 2009, dispuso que, dentro de los 24 meses siguientes a su entrada en vigencia, es decir, hasta el 6 de agosto de 2011, la RNEC realizaría todas las acciones necesarias para poner en operatividad el sistema de Carrera Especial en ella dispuesto; plazo que fue ampliado hasta el 6 de agosto de 2012, en virtud del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011. Lo anterior se traduce en que con ocasión de la mencionada ley y, en particular, de la sentencia C-553 de 2010, la regla general es que los empleos considerados de libre nombramiento y remoción consagrados en el literal a) del artículo 6º, sólo serán de “libre remoción”, mas no de libre nombramiento, en tanto que para ser nombrado en uno de ellos, ya no queda a la discrecionalidad del nominador, sino que debe obedecer a un previo concurso de méritos, para cuya implementación la RNEC tuvo hasta el 6 de agosto de 2012, sin que a la fecha se haya reglamentado las situaciones de retiro. Conforme lo expuesto, los cargos de libre nombramiento y remoción descritos en el literal a) del artículo 6 de la Ley 1350 de 2009, se entenderán que únicamente son de libre remoción, sin embargo, dicha facultad de la administración no puede ser absoluta y se necesitará de un mínimo de motivación en el acto de insubsistencia, tal como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-553 de 2010. REGISTRADOR ESPECIAL - Este cargo debe ser entendido únicamente como de libre remoción pues la vinculación al servicio debe realizarse mediante concurso de méritos. / TESIS: Con el fin de desatar los planteamientos de los recursos de apelación interpuestos, inicialmente se determina la calidad del cargo que desempeñó el señor Segundo Javier Uribe Ortega al interior de la Registraduría Nacional del Estado Civil, esto es, el de Registrador Especial. Tal como lo dispuso el artículo 6 de la Ley 1350 de 2009, vigente desde la primera vinculación del actor en la entidad demandada, el cargo de Registrador Especial hace parte a los cargos de responsabilidad electoral, por lo que su naturaleza es de libre nombramiento y remoción. Sin embargo, la Corte Constitucional en la sentencia C-553 de 2010 indicó que dichos cargos deben ser entendidos únicamente como de libre remoción, pues la vinculación al servicio debe realizarse mediante concurso de méritos. Así mismo, que como tales cargos tiene una connotación mixta respecto a la permanencia del servicio, era deber de la administración motivar la desvinculación del trabajador. En ese sentido, la Sala no comparte la tesis expuesta por el Juzgado de primera instancia, que refirió que el cargo de Registrador Especial debía ser considerado como uno de carrera administrativa y que por consiguiente le eran aplicables todas y cada una de las garantías respecto a la estabilidad de los empleos generales de la administración. Lo anterior en razón que se trata de una vinculación sui géneris que, si bien se debe realizar a través de concurso de méritos, el retiro está supeditado a la voluntad de la administración, la cual debe cumplir con algún tipo de motivación, como lo precisó la Corte Constitucional en la parte considerativa de la sentencia C-553 de 2010. No obstante, también se debe resaltar que, el acto administrativo por el cual se desvincula del servicio a una persona que detenta un cargo de libre remoción, responde a “la facultad discrecional que tiene el Gobierno de nombrar y remover libremente sus empleados”. EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN - El solo hecho de que desempeñe sus funciones en forma idónea, competente, responsable y haya observado buena conducta, per se no obliga a la administración a mantenerlo en el servicio indefinidamente. / TESIS: Adicionalmente, en su extensa jurisprudencia, ha dicho el Consejo de Estado que: el solo hecho de que un empleado de libre nombramiento y remoción desempeñe sus funciones en forma idónea, competente, responsable y haya observado buena conducta, per se no obliga a la administración a mantenerlo en el servicio indefinidamente. La hipótesis contraria conllevaría a que se configurara un fuero de estabilidad especial que es extraño en funcionarios de tal condición. Máxime que el óptimo desempeño en el ejercicio de un cargo responde a la obligación que tiene todo servidor público de cumplir con la Constitución y la Ley desde el momento en que lo ejerza. En esa misma línea, la facultad discrecional del nominador no se enerva por la presentación de acusaciones disciplinarias contra el servidor público de libre nombramiento y remoción, ni por la iniciación de un proceso disciplinario interno o externo, por ende, el acto de remoción en esas circunstancias, en sí mismo, no adquiere carácter sancionador, pues, la facultad discrecional es autónoma e independiente de la potestad disciplinaria. Por lo anterior, si el actor no tuvo ninguna queja disciplinaria a lo largo de su vida laboral al interior de la Registraduría Nacional del Estado Civil y desempeñó su cargo de Registrador Especial según los respectivos deberes y obligaciones, tales circunstancias no son determinantes para la permanencia en el empleo o en retiro, cuando se acciona la facultad discrecional de la administración, que para en el caso en concreto, la Corte Constitucional la dejó mínimamente condicionada a una motivación. REGISTRADOR ESPECIAL - No puede catalogarse como de carrera, pero tampoco como de libre nombramiento y remoción, sino solamente de libre remoción, por lo que no hay lugar a aplicar las causales de terminación de relación laboral establecidas para los funcionarios de carrera del nivel general, como motivación, para el caso del régimen especial y constitucional de la RNEC. / TESIS: Sobre lo anterior, esto es, la motivación en el retiro de los cargos de libre remoción de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el A-quo consideró que no era viable aducir la terminación de un plazo para retirar del servicio al señor Segundo Javier Uribe, pues ello, no reúne los requisitos necesarios para desvincular a los servidores provisionales que se encuentran ocupando un cargo de carrera. La Sala tampoco comparte el anterior argumento, en la media que se insiste que el empleo de Registrador Especial no puede catalogarse como de carrera, pero tampoco como de libre nombramiento y remoción, sino solamente de libre remoción, por lo que no hay lugar a aplicar las causales de terminación de relación laboral establecidas para los funcionarios de carrera del nivel general, como motivación, para el caso del régimen especial y constitucional de la RNEC. Se debe recordar, que para el cargo que desempañaba el demandante impera la facultad discrecional, la cual es autónoma e independiente de la potestad disciplinaria, no está sujeta a ésta, por ello, para la desvinculación de empleados que no gozan de fuero de estabilidad, no es indispensable efectuar una previa investigación con traslado de cargos y, este hecho en sí no puede conllevar a creer -como lo hace la parte activa-, que la decisión obedeció a un “clientelismo”. RETIRO DE EMPLEADOS DE LIBRE REMOCIÓN DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - La mínima motivación se cumple con el vencimiento del plazo / NOMBRAMIENTO PROVISIONAL DISCRECIONAL - Es excepcional; solo procede por razones especiales del servicio y se podrá hacer hasta por 6 meses improrrogables. / TESIS: Ahora respecto a esa mínima motivación que requirió la Corte Constitucional en la sentencia C-553 de 2010, para retirar del servicio a los empleados de libre remoción de la RNEC, la Sala debe precisar que se cumple con la misma, pues existe norma en el régimen especial que autoriza el retiro por dicha circunstancia (vencimiento del término), la cual es proporcional a las funciones del cargo objeto de estudio, pues depende de la organización de las elecciones que se adelanten en el país. La norma a la que se hace alusión es la contemplada en el literal c) del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009, relativa al nombramiento provisional discrecional (el Registrador Especial no es un cargo de libre nombramiento), el cual señala que “[e]sta clase de nombramiento es excepcional y solo procederá por especiales razones del servicio. El término de la provisionalidad se podrá hacer hasta por seis (6) meses improrrogables; deberá constar expresamente en la providencia de nombramiento. En el transcurso del término citado se deberá abrir el concurso respectivo para proveer el empleo definitivamente”. El Consejo de Estado, ha establecido que, excepcionalmente, el vencimiento del plazo del nombramiento es motivación para retirar del servicio a los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el respecto indicó: (…). Por lo tanto, los servidores públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil están sujetos a una norma especial, esto es, a lo contemplado en el literal c) del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009, en donde se estableció como una medida de provisión de empleos de forma excepcional el nombramiento provisional discrecional de forma transitoria. No existe disposición que haya consagrado el nombramiento en provisionalidad como generador de fuero de estabilidad para el funcionario que desempeña el cargo respectivo, máxime si el mismo tiene la calidad de libre remoción. Conforme lo expuesto, en especial por los argumentos fijados en los antecedentes del Consejo de Estado, para el régimen especial de carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en virtud de lo dispuesto en el literal c) del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009, aplicable a los empleados públicos de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el nombramiento con carácter provisional discrecional (se recuerda que el Registrador Especial no es libre nombramiento) será por el término de hasta seis (6) meses, por lo que cumplido ese plazo procede el retiro del servicio de la persona nombrada. En este caso, el nombramiento realizado al señor Segundo Javier Uribe por los delegados del Registrador Nacional del Estado Civil a través de la Resolución 294 de 29 de octubre de 2019, después de varias prórrogas, que valga señalar no están contempladas en la ley, finalizaba el 5 de enero de 2020, por lo que en aplicación de la norma especial finalizado dicho periodo o cumplida la condición resolutoria se entendía que el demandante quedaba desvinculado de la entidad, motivación esta suficiente para declarar la legalidad del acto acusado. En razón que se revocará la sentencia de primera instancia, y en su lugar se negaran las pretensiones de la demanda, no hay lugar a realizar estudio sobre restablecimiento del derecho, como lo solicita parte actora en el recurso de alzada. (…). Procede la Sala a revocar la decisión proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, teniendo en cuenta que, en el caso de la carrera administrativa especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil, los nombramientos provisionales discrecionales están autorizados por el literal c) del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009, por ello, la motivación del retiro es implícita, es decir, las circunstanciales legales, como la finalización del plazo del nombramiento, se convierten en la única motivación de la desvinculación. |
CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL EN LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL - Marco normativo y jurisprudencial.
Ahora bien, la Registraduría Nacional del Estado Civil cuenta con un sistema específico o especial de carrera administrativa, que encuentra sus orígenes en el Decreto 3492 de 1986 expedido por el presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 62 de la Ley 96 de 1985, que en su artículo 1º dispuso lo siguiente: (…). Y sobre el cargo de Registrado Especial, el artículo 6° de la anterior base normativa (Decreto 3492 de 1986), dispuso que tendría la calidad de libre nombramiento y remoción, al respecto se indicó: (…). Luego, se expidió La Ley 443 de 1998 “Por la se expiden normas sobre la carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”, entre los sistemas específicos de carrera administrativa incluyó a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al respecto se dispuso en el artículo 4º: (…). El Decreto Ley 1011 de 2000, “Por el cual se establece la nomenclatura y clasificación de los empleos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan otras disposiciones”, consagró en los artículos 3º, 4º, y 6º, la clasifican de los empleos en la institución y, allí, se hallan los del nivel Directivo, que corresponden a aquellos que desempeñan funciones de dirección general, de formulación de políticas y adopción de planes, programas y proyectos, nivel en el que se encuentra el empleo de Registrador Especial 0065 03, 0065 02 y 0065 01. A través del Decreto 1014 del 6 de junio de 2000 se dictaron las normas del régimen específico de carrera administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil, norma expedida por el presidente de la Republica en virtud de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 8º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, en el artículo el numeral 8º del literal a) del artículo 3º, dispuso que el empleo de Registrador Especial es de libre nombramiento y remoción. Ahora, con ocasión de la modificación que introdujo el Acto Legislativo No. 01 de 2003 al artículo 266 Superior, la carrera administrativa especial de los servidores de la RNEC se constitucionalizó, en los siguientes términos: (…). De acuerdo al referido acto legislativo, la Registraduría Nacional del Estado Civil posee un régimen especial de carrera, caracterizado por el ingreso a los cargos exclusivamente por concurso de méritos, y el retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio, y la libre remoción para empleados de responsabilidad electoral o administrativa, de conformidad con la ley. En desarrollo de la anterior base normativa constitucional, el Legislador expidió la Ley 1350 de 2009 “Por medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial en la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen la Gerencia Pública”, que en su artículo 6º estableció: (…). El literal a) del artículo 6º fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-553 del 6 de julio de 2010, MP Dr. L.E.V.S., “en el entendido que los cargos de autoridad administrativa o electoral allí regulados son de libre remoción y no de libre nombramiento, por lo cual deberán ser provistos exclusivamente por concurso público de méritos”. Sin embargo, en dicha providencia, la Corte Constitucional realizó las siguientes precisiones: (…). Por su parte, el artículo 65 de la Ley 1350 de 2009, dispuso que, dentro de los 24 meses siguientes a su entrada en vigencia, es decir, hasta el 6 de agosto de 2011, la RNEC realizaría todas las acciones necesarias para poner en operatividad el sistema de Carrera Especial en ella dispuesto; plazo que fue ampliado hasta el 6 de agosto de 2012, en virtud del artículo 276 de la Ley 1450 de 2011. Lo anterior se traduce en que con ocasión de la mencionada ley y, en particular, de la sentencia C-553 de 2010, la regla general es que los empleos considerados de libre nombramiento y remoción consagrados en el literal a) del artículo 6º, sólo serán de “libre remoción”, mas no de libre nombramiento, en tanto que para ser nombrado en uno de ellos, ya no queda a la discrecionalidad del nominador, sino que debe obedecer a un previo concurso de méritos, para cuya implementación la RNEC tuvo hasta el 6 de agosto de 2012, sin que a la fecha se haya reglamentado las situaciones de retiro. Conforme lo expuesto, los cargos de libre nombramiento y remoción descritos en el literal a) del artículo 6 de la Ley 1350 de 2009, se entenderán que únicamente son de libre remoción, sin embargo, dicha facultad de la administración no puede ser absoluta y se necesitará de un mínimo de motivación en el acto de insubsistencia, tal como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-553 de 2010.
REGISTRADOR ESPECIAL – Este cargo debe ser entendido únicamente como de libre remoción pues la vinculación al servicio debe realizarse mediante concurso de méritos.
Con el fin de desatar los planteamientos de los recursos de apelación interpuestos, inicialmente se determina la calidad del cargo que desempeñó el señor S.J.U.O. al interior de la Registraduría Nacional del Estado Civil, esto es, el de Registrador Especial. Tal como lo dispuso el artículo 6 de la Ley 1350 de 2009, vigente desde la primera vinculación del actor en la entidad demandada, el cargo de Registrador Especial hace parte a los cargos de responsabilidad electoral, por lo que su naturaleza es de libre nombramiento y remoción. Sin embargo, la Corte Constitucional en la sentencia C-553 de 2010 indicó que dichos cargos deben ser entendidos únicamente como de libre remoción, pues la vinculación al servicio debe realizarse mediante concurso de méritos. Así mismo, que como tales cargos tiene una connotación mixta respecto a la permanencia del servicio, era deber de la administración motivar la desvinculación del trabajador. En ese sentido, la Sala no comparte la tesis expuesta por el Juzgado de primera instancia, que refirió que el cargo de Registrador Especial debía ser considerado como uno de carrera administrativa y que por consiguiente le eran aplicables todas y cada una de las garantías respecto a la estabilidad de los empleos generales de la administración. Lo anterior en razón que se trata de una vinculación sui géneris que, si bien se debe realizar a través de concurso de méritos, el retiro está supeditado a la voluntad de la administración, la cual debe cumplir con algún tipo de motivación, como lo precisó la Corte Constitucional en la parte considerativa de la sentencia C-553 de 2010. No obstante, también se debe resaltar que, el acto administrativo por el cual se desvincula del servicio a una persona que detenta un cargo de libre remoción, responde a “la facultad discrecional que tiene el Gobierno de nombrar y remover libremente sus empleados”.
EMPLEADO DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN - El solo hecho de que desempeñe sus funciones en forma idónea, competente, responsable y haya observado buena conducta, per se no obliga a la administración a mantenerlo en el servicio indefinidamente.
Adicionalmente, en su extensa jurisprudencia, ha dicho el Consejo de Estado que: el solo hecho de que un empleado de libre nombramiento y remoción desempeñe sus funciones en forma idónea, competente, responsable y haya observado buena conducta, per se no obliga a la administración a mantenerlo en el servicio indefinidamente. La hipótesis contraria conllevaría a que se configurara un fuero de estabilidad especial que es extraño en funcionarios de tal condición. Máxime que el óptimo desempeño en el ejercicio de un cargo responde a la obligación que tiene todo servidor público de cumplir con la Constitución y la Ley desde el momento en que lo ejerza. En esa misma línea, la facultad discrecional del nominador no se enerva por la presentación de acusaciones disciplinarias contra el servidor público de libre nombramiento y remoción, ni por la iniciación de un proceso disciplinario interno o externo, por ende, el acto de remoción en esas circunstancias, en sí mismo, no adquiere carácter sancionador, pues, la facultad discrecional es autónoma e independiente de la potestad disciplinaria. Por lo anterior, si el actor no tuvo ninguna queja disciplinaria a lo largo de su vida laboral al interior de la Registraduría Nacional del Estado Civil y desempeñó su cargo de Registrador Especial según los respectivos deberes y obligaciones, tales circunstancias no son determinantes para la permanencia en el empleo o en retiro, cuando se acciona la facultad discrecional de la administración, que para en el caso en concreto, la Corte Constitucional la dejó mínimamente condicionada a una motivación.
REGISTRADOR ESPECIAL - No puede catalogarse como de carrera, pero tampoco como de libre nombramiento y remoción, sino solamente de libre remoción, por lo que no hay lugar a aplicar las causales de terminación de relación laboral establecidas para los funcionarios de carrera del nivel general, como motivación, para el caso del régimen especial y constitucional de la RNEC.
Sobre lo anterior, esto es, la...
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