Sentencia Nº 15001333300420220008201 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 09-05-2023
| Sentido del fallo | CONFIRMA SENTENCIA QUE NIEGA PRETENSIONES |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Fecha | 09 Mayo 2023 |
| Número de expediente | 15001333300420220008201 |
| Número de registro | 81688890 |
| Normativa aplicada | 1. Leyes 50 de 1990 y 52 de 1975 2. Leyes 50 de 1990 y 52 de 1975 3. Leyes 50 de 1990 y 52 de 1975 |
| Materia | SANCIÓN MORATORIA POR LA CONSIGNACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LAS CESANTÍAS ANUALIZADAS - Improcedencia por no estar incluida la norma que la consagra en el régimen que cobija a la actora como docente oficial en el caso concreto / INDEMNIZACIÓN POR EL PAGO TARDÍO DE LOS INTERESES A LAS CESANTÍAS - Improcedencia estar incluida la norma que la consagra en el régimen que cobija a la actora como docente oficial en el caso concreto / DOCENTES OFICIALES - Normatividad que regula sus cesantías e intereses a las cesantías. / TESIS: Esta Corporación considera que las normas que cobijan a la parte demandante no incluyen una sanción moratoria por la consignación extemporánea de sus cesantías anualizadas ni una indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías, ni remiten a disposiciones que contemplen estas penalidades. Al respecto, Ley 6.ª de 1945 estableció que los empleados oficiales y particulares tenían derecho a un auxilio de cesantía, equivalente a un mes de salario por cada año de servicios. Normas posteriores como la Ley 65 de 1946 y los Decretos 2767 de 1945, 2567 de 1946 y 1160 de 1947 extendieron esta prestación a los demás servidores públicos y precisaron que el concepto tenía un carácter retroactivo, debido a que su liquidación se llevaba a cabo por todo el tiempo de servicio, con el último sueldo devengado. Posteriormente, el Decreto-Ley 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional del Ahorro (FNA) y dispuso que debían vincularse a él los “empleados públicos y trabajadores oficiales de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden Nacional” (art. 3.º). Además, este decreto cambió la forma de liquidar las cesantías para dichos servidores (a excepción de los que enlistó el artículo 4.º), pues prescribió que a partir del año 1969 estas debían liquidarse anualmente y que “[l]a liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador” (art. 27). Entonces, los empleados públicos del orden nacional pasaron a un régimen de cesantías anualizado, mientras que los empleados territoriales permanecieron con el régimen retroactivo. Es en este contexto que el legislador expidió la Ley 91 de 1989, con la cual el reconocimiento y pago de las prestaciones de los docentes oficiales quedó a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -Fomag- (art. 4.º), el cual se constituyó en un nuevo fondo-cuenta del Estado, administrado a través de una fiducia mercantil (art. 3.º). Esta regulación determinó que los docentes nacionales y nacionalizados debían afiliarse forzosa y automáticamente al Fomag (art. 4.º) y también modificó el régimen prestacional de todos los educadores oficiales de la siguiente forma: (…) En este orden de ideas, (i) los docentes nacionales, que para ese momento ostentaban un régimen anualizado de cesantías en virtud de su afiliación al FNA, permanecieron con él, pero a cargo del Fomag desde el año 1990 (art. 2.º); los docentes territoriales y los nacionalizados que se vincularon hasta el 31 de diciembre de 1989 mantuvieron el régimen retroactivo de cesantías; y (ii) todos los docentes oficiales (sin distinción) que se vincularon a partir del 1.º de enero de 1990 quedaron con un régimen anualizado de cesantías (que era el que correspondía a los empleados del orden nacional). Cabe anotar que el régimen anualizado para los docentes contempló una prerrogativa especial, que consiste en que los intereses de la prestación se calculan con la tasa DTF aplicada sobre el monto de cesantías acumulado al 31 diciembre de cada año, no sobre la suma que corresponde a la liquidación anual del emolumento. El artículo 6.º de la Ley 63 de 1993 reiteró los anteriores mandatos en relación con el régimen prestacional de los docentes y agregó que “[e]l personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal [es decir, los territoriales] ser[ía] incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetar[ía] el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial”. En la misma línea, el artículo 115 de la Ley General de Educación (L. 115/1994) preceptuó que “[e]l régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley”. No obstante, esta disposición no introdujo ninguna modificación a la normatividad atinente a las cesantías de los educadores. Y, posteriormente, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 reafirmó que el régimen prestacional de los docentes es el que aparece en la Ley 91 de 1989 (sin perjuicio de las modificaciones que introdujo en materia pensional). Además, definió que “[l]os docentes que se vinculen a partir de [su] entrada en vigencia (…), ser[ían] afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. Así las cosas, una conclusión parcial de este análisis consiste en que la Ley 91 de 1989 universalizó para los docentes oficiales el régimen de cesantías anualizadas, pero respetó los derechos adquiridos de quienes, por su antigüedad (vinculación antes del 1.º de enero de 1990), ya gozaban del régimen retroactivo. Todo esto antes de la expedición de la Ley 50 de 1990. Ahora bien, esta última ley reformó el Código Sustantivo del Trabajo (CST) y, en ese sentido, modificó el auxilio de cesantías para los trabajadores particulares, quienes también pasaron de un régimen retroactivo a uno anualizado, con el reconocimiento de intereses legales del 12 % anual: (…)“(…)Más adelante, el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 extendió el régimen anualizado de cesantías a los empleados públicos que todavía mantenían el régimen retroactivo y expresamente mantuvo las particularidades del régimen del magisterio: (…). Finalmente, el artículo 1.º del Decreto 1582 de 1998, que reglamentó la anterior disposición, dejó claro que el régimen de cesantías de la Ley 50 de 1990 se extendió para los servidores públicos del orden territorial que se vincularan a partir del 31 de diciembre de 1996 y se afiliaran a un fondo privado de cesantías. RÉGIMEN ANUALIZADO DE CESANTÍAS PARA LOS DOCENTES - Como su introducción se produjo antes de la expedición de la Ley 50 de 1990, esta norma no es la fuente legal de esta prestación social / UNIFICACIÓN DE LAS CESANTÍAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS - El Decreto 1252 de 2000 solo es aplicable a quienes se vincularon a partir de su expedición. / TESIS: Con base en el anterior recuento normativo, esta Corporación considera que la introducción del régimen anualizado de cesantías para los docentes se produjo antes de la expedición de la Ley 50 de 1990, de manera que para ellos esta no es la fuente legal de la prestación. Además, la Ley 344 de 1996, que extendió las previsiones de la Ley 50 de 1990 a los grupos de trabajadores que aún gozaban del régimen retroactivo, expresamente dejó a salvo la regulación especial de los docentes. En otras palabras, la aludida Ley 50 de 1990 no era una norma que integrara el régimen especial de los docentes y este tampoco remitía a ella para efectos de las cesantías. Y, por lo mismo, la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anualizadas, que es una penalidad que surgió con la ley en mención, tampoco aplica a los educadores. Lo anterior, sin perjuicio de precisar que, en desarrollo de la Ley 4.ª de 1992, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1252 del 30 de junio de 2000 con el fin de unificar las cesantías de los servidores públicos, pero con efectos que solo cobijan a quienes se vincularon a partir de su expedición: “(…) ARTÍCULO 1º. Los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública, que se vinculen al servicio del Estado a partir de la vigencia del presente decreto, tendrán derecho al pago de cesantías en los términos establecidos en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 o 432 de 1998, según el caso. Lo dispuesto en el inciso anterior se aplicará aun en el evento en que en la entidad u organismo a los cuales ingrese el servidor público, exista un régimen especial que regule las cesantías. PARÁGRAFO. Los fondos o entidades públicas, incluida la Caja Promotora de Vivienda Militar que administran y pagan las cesantías de los servidores a que se refiere este artículo, seguirán haciéndolo. (…)” INDEMNIZACIÓN POR EL PAGO TARDÍO DE LAS INTERESES A LAS CESANTÍAS DE LOS TRABAJADORES PARTICULARES - Marco normativo / SANCIÓN MORATORIA POR LA CONSIGNACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LAS CESANTÍAS ANUALIZADAS - Teniendo en cuenta la fecha en la que la parte demandante se vinculó al servicio de la educación en el caso concreto, no resulta procedente su imposición. / TESIS: Por su parte, la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías nació con la Ley 52 de 1975, la cual expresamente señaló que estaba dirigida a los trabajadores que se rigen por el CST, como puede leerse: (…) Incluso, en el año 2010 una ciudadana presentó una demanda de inconstitucionalidad contra el título de la Ley 52 de 1975, debido a, en su criterio, “vulnera[ba] el derecho a la igualdad (artículo 13 de la CP) de los docentes al servicio del Estado respecto de los trabajadores particulares, al establecer métodos diferentes para liquidar la tasa de interés de las cesantías”. La Corte Constitucional, en la sentencia C-093 de 2011, resolvió este cargo así: “(…) En consecuencia, dado que (i) existe un amplio margen de configuración del legislador, en el proceso de titulación de las leyes; (ii) que la expresión demandada no tiene un contenido normativo propio del cual se pueda desprender una diferencia de trato que vulnere el derecho a la igualdad, ni establece un criterio de interpretación contrario a la Carta; (iii) que el aparte del título cuestionado hace una alusión clara y precisa a la materia que regula; (iv) que no contiene alusiones discriminatorias que contraríen el artículo 13 de la Carta, como la raza, el sexo, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión y la opinión política o filosófica; y (v) que esta Corte ha concluido que no es posible comparar aisladamente aspectos puntuales de un régimen especial que comprende asuntos prestacionales y de seguridad social, basado en sus propias reglas, principios e instituciones; la Corte procederá a declarar exequible, por el cargo analizado, la expresión particulares contenida en el título de la Ley 52 de 1975, ‘por la cual se reconocen intereses anuales a las cesantías de los trabajadores particulares’. (…)”. Incluso, la Corte Constitucional en la sentencia C-928 de 2006 ya había explicado que los docentes cuentan con un régimen especial y, por consiguiente, no existe un trato discriminatorio en relación las prerrogativas que contempla la Ley 50 de 1990 en materia de cesantías e intereses a las cesantías: (…). En consecuencia, como estas penalidades no pertenecen al régimen especial de los docentes, teniendo en cuenta la fecha en la que la parte demandante se vinculó al servicio de la educación, no resulta procedente su imposición. Además, aunque la vinculación se produjera después del 30 de junio de 2000, lo cierto es que los supuestos de hecho de las sanciones son de imposible ocurrencia para estos servidores. SANCIÓN MORATORIA POR LA CONSIGNACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LAS CESANTÍAS ANUALIZADAS E INDEMNIZACIÓN POR EL PAGO TARDÍO DE LOS INTERESES A LAS CESANTÍAS - Los supuestos de hecho de las penalidades son incompatibles con las competencias y los procedimientos presupuestales previstos para la financiación de las cesantías de los docentes / TESIS: La Ley 50 de 1990 establece dos requisitos para que el pago de las cesantías no genere una penalidad, que son (i) que el empleador las consigne al fondo de cesantías respectivo, y (ii) que esta actuación ocurra antes del 15 de febrero del año siguiente a la causación de la prestación. Por su parte, la indemnización que prevé la Ley 52 de 1975 se configura por el pago de los intereses a las cesantías pasado el “mes de enero del año siguiente a aquel en que se causaron”. En primer lugar, la Sala resalta que el elemento temporal (o de oportunidad) de las prestaciones, cuyo incumplimiento genera las penalidades, no puede exigirse frente a los docentes vinculados antes del 30 de junio de 2000, porque no existía una norma que fijara plazos máximos para consignar las cesantías o pagar sus intereses, por las razones expuestas en el acápite inmediatamente anterior. Este solo hecho desdibuja su aplicabilidad, pues no puede sancionarse a una entidad por incumplir un plazo que no le era obligatorio. Sin embargo, al ahondar en el asunto, el Tribunal encuentra que el requisito de consignación (para el caso de la sanción moratoria) en todo caso es incompatible con los procedimientos presupuestales que la ley prescribe para la financiación de las prestaciones sociales de los educadores. Al respecto, la Ley 715 de 2002 desarrolló el Sistema General de Participaciones y, en ese ejercicio, estableció que los recursos de la participación de educación se destinarían, entre otros aspectos, al “[p]ago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales” (art. 15.1). En este sentido, el artículo 18 de dicha ley refiere que las entidades territoriales certificadas deben administrar los recursos de la participación de educación en cuentas especiales e independientes (para evitar que se mezclen con sus recursos propios). No obstante, los parágrafos 1.º y 2.º de la norma preceptúan: (…) El Decreto 3752 de 2003 reglamentó este aspecto y posteriormente quedó incorporado al Decreto Único Reglamentario del Sector Educación (DUR. 1075/2015). Sus artículos 2.4.4.2.2.1 a 2.4.4.2.2.5 señalan que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe descontar directamente de la participación de educación los recursos necesarios para cubrir las prestaciones docentes, para transferirlos al Fomag. Para ese fin, las entidades territoriales certificadas, dentro de los diez primeros días de cada mes, deben reportar la nómina de los docentes activos a la sociedad que administre los recursos del Fomag (actualmente, la Fiduprevisora S.A.) y las novedades de personal que se presentaran durante el mes inmediatamente anterior. Con esa información, la Fiduprevisora S.A. “proyectará para la siguiente vigencia fiscal el monto correspondiente a los aportes previstos en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 y en el numeral 4 del artículo 8o de la Ley 91 de 1989”. Los entes territoriales deben recibir esa información “a más tardar el 15 de abril de cada año” y cuentan con un mes para presentar las observaciones a que haya lugar. Tras este procedimiento, el giro de los aportes se lleva a cabo de la siguiente manera: “(…) ARTÍCULO 2.4.4.2.2.4. GIRO DE LOS APORTES. (…)Estas normas permiten colegir que el giro de los recursos no lo realiza la entidad territorial certificada, que es la que administra el personal docente y, por ende, funge como nominador (art. 153 L. 115/1993 y art. 7.3 L. 715/2002); y tampoco el Ministerio de Educación, aunque es la entidad competente para reconocer las prestaciones sociales de los docentes (art. 9.º L. 91/1989); sino el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (un tercero) de manera directa. Por otro lado, en estricto sentido las cesantías no se consignan a favor de cada docente, sino que dicha cartera los presupuesta globalmente con base en la información que remiten las entidades territoriales certificadas y los gira mensualmente al Fomag de forma directa, más específicamente los 10 últimos días de cada mes (art. 29 L. 1176/2007). Entonces, frente a los docentes no existe la obligación de consignar la prestación en un solo momento (es gradual) y el giro de los recursos no está a cargo del empleador, sino de una entidad ajena incluso al sector de educación. En criterio de la Sala, este diseño justifica que el Consejo Directivo del Fomag determinara a través del Acuerdo 39 del 15 de diciembre de 1998 un procedimiento para pagar los intereses a las cesantías en los meses de marzo y mayo, a partir de los reportes de información que efectúan las entidades territoriales dentro de los 20 primeros días de enero de cada año y después de adelantar las verificaciones correspondientes. Por lo tanto, desde la perspectiva del principio de legalidad de las faltas y sanciones, los supuestos de hecho de las penalidades que reclama la demanda son incompatibles con los procedimientos presupuestales que prevé la legislación para la financiación y pago de las cesantías y sus intereses. Esto, sin mencionar que los docentes no poseen cuentas individuales dentro del Fomag y, por ende, la administración de los recursos a su interior no sigue los mismos parámetros que rigen a los fondos privados de cesantías. SANCIÓN MORATORIA POR LA CONSIGNACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LAS CESANTÍAS ANUALIZADAS - La interpretación de la sentencia SU / TESIS: El principal argumento de la apelación se refiere a la extensión de las penalidades gracias a los principios de favorabilidad e igualdad, con fundamento en la sentencia SU-098 de 2018. No obstante, esa providencia no constituye precedente para este caso y, además, la naturaleza meramente económica del asunto hace que no tenga trascendencia constitucional. (…) Al respecto, la Corte Constitucional reiteradamente ha explicado que el precedente se define como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”. A partir de este concepto, el alto tribunal ha señalado que para que una decisión judicial se considere precedente es necesario que reúna tres requisitos: “(…) i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente. (…)”(Subraya fuera del texto original) Teniendo en cuenta lo anterior, la referida sentencia SU-098 de 2018 efectivamente extendió la sanción moratoria que prevé la Ley 50 de 1990 a favor de una docente oficial (no se pronunció sobre la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías), pero sus condiciones particulares no son similares a las que presenta este caso, en concordancia con el análisis que efectuó la sentencia SU-573 de 2019. En el proceso que conoció la alta corporación, la demandante se retiró del servicio y en ese momento descubrió que la entidad territorial respectiva no la afilió al Fomag ni a ningún fondo de cesantías por un error administrativo, lo que significó que nunca consignó a su favor sus cesantías anualizadas. Por esa razón, demandó al municipio respectivo para que reconociera y pagara la sanción moratoria correspondiente, ya que no trasladó al Fomag la obligación de depositar los dineros. En este asunto, la parte demandante sigue vinculada al servicio, la entidad territorial realizó su afiliación al Fomag oportunamente y en debida forma, no se reprocha la falta de consignación de las cesantías, y las entidades señaladas como responsables de las penalidades son tanto el Departamento de Boyacá como el Ministerio de Educación, sin precisar sus competencias específicas respecto de la supuesta aplicabilidad de la sanción (cuestión que sí era clara en el otro caso). Estas diferencias tienen la suficiente relevancia como para descartar el carácter de precedente para este asunto, pues los hechos de los casos no son equiparables. Adicionalmente, la Corte Constitucional modificó el criterio de la sentencia SU-098 de 2018 con la sentencia SU-573 de 2019, que ya se mencionó. Esta última decisión, para lo que interesa a este análisis, sostuvo que la discusión relativa a la aplicabilidad de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 (i) versa sobre una cuestión meramente legal, con una connotación de contenido patrimonial, y (ii) no involucra la protección de derechos fundamentales. Ambos aspectos hacen que no sea procedente analizar la regulación de los docentes bajo los principios de favorabilidad e igualdad, pues el carácter meramente económico de la discusión impide que el asunto trascienda al plano constitucional. El Consejo de Estado ha acogido esta posición en sede de tutela, como, por ejemplo, en el siguiente pronunciamiento: (…) Como se vio, para el caso de los docentes no existen varias fuentes de derecho que prevean consecuencias jurídicas disímiles respecto de las consecuencias del desembolso extemporáneo de las cesantías anualizadas o de sus intereses a favor de los docentes oficiales, porque, de hecho, este régimen no contemplaba las penalidades que reclama la demanda, de acuerdo con la fecha de vinculación de la parte actora (para ese momento no existía una norma en el régimen especial que pudiera compararse con las del general). Y, por eso mismo, no puede hablarse de dudas interpretativas serias y objetivas, pues para disiparla cualquier inquietud basta verificar las normas que regulan el auxilio de cesantía a favor de este grupo específico de servidores. Así las cosas, la supuesta concurrencia de interpretaciones es apenas aparente, pues parte del presupuesto relativo a la existencia de un vacío legal, que en realidad representa la intención del legislador de establecer un régimen particular y propio para los educadores, con dinámicas y beneficios diferentes a los que cobijan a los demás empleados públicos. Esto también significa que los grupos de trabajadores que pretenden compararse no se encuentran en el mismo plano de igualdad, que es el paso previo e imprescindible para aplicar el juicio integrado de igualdad. Todas las anteriores razones llevan al Tribunal a concluir que los cargos de la apelación no tienen prosperidad y, por ende, la sentencia de primera instancia, que desestimó las pretensiones de la demanda, debe confirmarse. Cabe destacar que el criterio que acoge esta providencia atiende la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación en sesión del 15 de marzo de 2023. Finalmente, no se desconoce que desde el año 2020 la Sección Segunda del Consejo de Estado ha emitido algunas sentencias que extienden a favor de docentes oficiales la sanción moratoria por la consignación extemporánea de cesantías anualizadas (no hacen referencia a la indemnización por pago tardío de los intereses a las cesantías), con fundamento en la sentencia SU-098 de 2018. Sin embargo, con los argumentos que acaban de exponerse, la Sala se aparta respetuosamente de esa posición, con el cumplimiento de los criterios de transparencia y suficiencia Esto, sin perjuicio de resaltar que la alta corporación no ha expedido una sentencia de unificación que zanje definitivamente la discusión y cuyos efectos sean vinculantes y obligatorios para todas las autoridades administrativas y jurisdiccionales. SANCIÓN MORATORIA POR LA CONSIGNACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LAS CESANTÍAS ANUALIZADAS - La no aplicación de la Ley 50 de 1990, no depende de la fecha de entrada al servicio, sino de la especialidad en materia salarial y prestacional que rige al personal docente / TESIS: En el caso bajo estudio, se indicó que no es procedente aplicar la Ley 50 de 1990 a los docentes vinculados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para establecer la fecha de consignación de las cesantías a tales trabajadores, en razón que se regulan por una normatividad especial definida en la Ley 91 de 1989, en donde las cesantías se depositan en un fondo común y no en una cuenta individual. Si bien se comparte la anterior tesis, lo cierto es que la respectiva decisión indicó que “para cuando ingresó al servicio no existía una norma que fijara plazos máximos para consignar las cesantías o pagar sus intereses, así que el elemento temporal (o de oportunidad) de las prestaciones no es exigible” afirmación que no comparte la suscrita. Lo anterior, en razón que considero que no hay lugar a invocar la fecha de vinculación del docente, para determinar qué normas salariales y prestaciones son aplicables al caso concreto, toda vez que, por ejemplo, las normas que reconocieron la sanción moratoria a favor de dichos trabajadores datan de los años 1995 y 2006 (Leyes 244 y 1071), por lo que siguiendo la afirmación de la sentencia, la demandante María Pastora Quintero Vega no tendría derecho a la sanción moratoria, puesto que ingresó al servicio en el año 1991. Además, en el caso concreto la docente ingresó en el año 1991 y la norma que se pretende aplicar data del año 1990, es decir que, para la fecha de vinculación al servicio docente oficial, existía una norma que fijaba plazos máximos para consignar las cesantías o pagar sus intereses, por lo que la premisa referida en el párrafo 61 de la decisión no guarda similitud con las pruebas del proceso. En ese sentido, no se comparte la anterior afirmación, en virtud que la no aplicación de la Ley 50 de 1990, no depende de la fecha de entrada al servicio, sino de la especialidad en material salarial y prestacional que rige el personal docente. |
SANCIÓN MORATORIA POR LA CONSIGNACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LAS CESANTÍAS ANUALIZADAS – Improcedencia por no estar incluida la norma que la consagra en el régimen que cobija a la actora como docente oficial en el caso concreto / INDEMNIZACIÓN POR EL PAGO TARDÍO DE LOS INTERESES A LAS CESANTÍAS – Improcedencia estar incluida la norma que la consagra en el régimen que cobija a la actora como docente oficial en el caso concreto /DOCENTES OFICIALES – Normatividad que regula sus cesantías e intereses a las cesantías.
Esta Corporación considera que las normas que cobijan a la parte demandante no incluyen una sanción moratoria por la consignación extemporánea de sus cesantías anualizadas ni una indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías, ni remiten a disposiciones que contemplen estas penalidades. Al respecto, Ley 6.ª de 1945 estableció que los empleados oficiales y particulares tenían derecho a un auxilio de cesantía, equivalente a un mes de salario por cada año de servicios. Normas posteriores como la Ley 65 de 1946 y los Decretos 2767 de 1945, 2567 de 1946 y 1160 de 1947 extendieron esta prestación a los demás servidores públicos y precisaron que el concepto tenía un carácter retroactivo, debido a que su liquidación se llevaba a cabo por todo el tiempo de servicio, con el último sueldo devengado. Posteriormente, el Decreto-Ley 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional del Ahorro (FNA) y dispuso que debían vincularse a él los “empleados públicos y trabajadores oficiales de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden Nacional” (art. 3.º). Además, este decreto cambió la forma de liquidar las cesantías para dichos servidores (a excepción de los que enlistó el artículo 4.º), pues prescribió que a partir del año 1969 estas debían liquidarse anualmente y que “[l]a liquidación anual así practicada tendrá carácter definitivo y no podrá revisarse aunque en años posteriores varíe la remuneración del respectivo empleado o trabajador” (art. 27). Entonces, los empleados públicos del orden nacional pasaron a un régimen de cesantías anualizado, mientras que los empleados territoriales permanecieron con el régimen retroactivo. Es en este contexto que el legislador expidió la Ley 91 de 1989, con la cual el reconocimiento y pago de las prestaciones de los docentes oficiales quedó a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –Fomag– (art. 4.º), el cual se constituyó en un nuevo fondo-cuenta del Estado, administrado a través de una fiducia mercantil (art. 3.º). Esta regulación determinó que los docentes nacionales y nacionalizados debían afiliarse forzosa y automáticamente al Fomag (art. 4.º) y también modificó el régimen prestacional de todos los educadores oficiales de la siguiente forma: (…) En este orden de ideas, (i) los docentes nacionales, que para ese momento ostentaban un régimen anualizado de cesantías en virtud de su afiliación al FNA, permanecieron con él, pero a cargo del Fomag desde el año 1990 (art. 2.º); los docentes territoriales y los nacionalizados que se vincularon hasta el 31 de diciembre de 1989 mantuvieron el régimen retroactivo de cesantías; y (ii) todos los docentes oficiales (sin distinción) que se vincularon a partir del 1.º de enero de 1990 quedaron con un régimen anualizado de cesantías (que era el que correspondía a los empleados del orden nacional). Cabe anotar que el régimen anualizado para los docentes contempló una prerrogativa especial, que consiste en que los intereses de la prestación se calculan con la tasa DTF aplicada sobre el monto de cesantías acumulado al 31 diciembre de cada año, no sobre la suma que corresponde a la liquidación anual del emolumento. El artículo 6.º de la Ley 63 de 1993 reiteró los anteriores mandatos en relación con el régimen prestacional de los docentes y agregó que “[e]l personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal [es decir, los territoriales] ser[ía] incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetar[ía] el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial”. En la misma línea, el artículo 115 de la Ley General de Educación (L. 115/1994) preceptuó que “[e]l régimen prestacional de los educadores estatales es el establecido en la Ley 91 de 1989, en la Ley 60 de 1993 y en la presente ley”. No obstante, esta disposición no introdujo ninguna modificación a la normatividad atinente a las cesantías de los educadores. Y, posteriormente, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 reafirmó que el régimen prestacional de los docentes es el que aparece en la Ley 91 de 1989 (sin perjuicio de las modificaciones que introdujo en materia pensional). Además, definió que “[l]os docentes que se vinculen a partir de [su] entrada en vigencia (…), ser[ían] afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”. Así las cosas, una conclusión parcial de este análisis consiste en que la Ley 91 de 1989 universalizó para los docentes oficiales el régimen de cesantías anualizadas, pero respetó los derechos adquiridos de quienes, por su antigüedad (vinculación antes del 1.º de enero de 1990), ya gozaban del régimen retroactivo. Todo esto antes de la expedición de la Ley 50 de 1990. Ahora bien, esta última ley reformó el Código Sustantivo del Trabajo (CST) y, en ese sentido, modificó el auxilio de cesantías para los trabajadores particulares, quienes también pasaron de un régimen retroactivo a uno anualizado, con el reconocimiento de intereses legales del 12 % anual: (…)“(…)Más adelante, el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 extendió el régimen anualizado de cesantías a los empleados públicos que todavía mantenían el régimen retroactivo y expresamente mantuvo las particularidades del régimen del magisterio: (…). Finalmente, el artículo 1.º del Decreto 1582 de 1998, que reglamentó la anterior disposición, dejó claro que el régimen de cesantías de la Ley 50 de 1990 se extendió para los servidores públicos del orden territorial que se vincularan a partir del 31 de diciembre de 1996 y se afiliaran a un fondo privado de cesantías.
RÉGIMEN ANUALIZADO DE CESANTÍAS PARA LOS DOCENTES - Como su introducción se produjo antes de la expedición de la Ley 50 de 1990, esta norma no es la fuente legal de esta prestación social /UNIFICACIÓN DE LAS CESANTÍAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS – El Decreto 1252 de 2000 solo es aplicable a quienes se vincularon a partir de su expedición.
Con base en el anterior recuento normativo, esta Corporación considera que la introducción del régimen anualizado de cesantías para los docentes se produjo antes de la expedición de la Ley 50 de 1990, de manera que para ellos esta no es la fuente legal de la prestación. Además, la Ley 344 de 1996, que extendió las previsiones de la Ley 50 de 1990 a los grupos de trabajadores que aún gozaban del régimen retroactivo, expresamente dejó a salvo la regulación especial de los docentes. En otras palabras, la aludida Ley 50 de 1990 no era una norma que integrara el régimen especial de los docentes y este tampoco remitía a ella para efectos de las cesantías. Y, por lo mismo, la sanción moratoria por la consignación extemporánea de las cesantías anualizadas, que es una penalidad que surgió con la ley en mención, tampoco aplica a los educadores. Lo anterior, sin perjuicio de precisar que, en desarrollo de la Ley 4.ª de 1992, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1252 del 30 de junio de 2000 con el fin de unificar las cesantías de los servidores públicos, pero con efectos que solo cobijan a quienes se vincularon a partir de su expedición: “(…) ARTÍCULO 1º. Los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública, que se vinculen al servicio del Estado a partir de la vigencia del presente decreto, tendrán derecho al pago de cesantías en los términos establecidos en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 o 432 de 1998, según el caso. Lo dispuesto en el inciso anterior se aplicará aun en el evento en que en la entidad u organismo a los cuales ingrese el servidor público, exista un régimen especial que regule las cesantías. PARÁGRAFO. Los fondos o entidades públicas, incluida la Caja Promotora de Vivienda Militar que administran y pagan las cesantías de los servidores a que se refiere este artículo, seguirán haciéndolo. (…)”
INDEMNIZACIÓN POR EL PAGO TARDÍO DE LAS INTERESES A LAS CESANTÍAS DE LOS TRABAJADORES PARTICULARES – Marco normativo / SANCIÓN MORATORIA POR LA CONSIGNACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LAS CESANTÍAS ANUALIZADAS - Teniendo en cuenta la fecha en la que la parte demandante se vinculó al servicio de la educación en el caso concreto, no resulta procedente su imposición.
Por su parte, la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías nació con la Ley 52 de 1975, la cual expresamente señaló que estaba dirigida a los trabajadores que se rigen por el CST, como puede leerse: (…) Incluso, en el año 2010 una ciudadana presentó una demanda de inconstitucionalidad contra el título de la Ley 52 de 1975, debido a, en su criterio, “vulnera[ba] el derecho a la...
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