Sentencia Nº 15001333300520190007601 del Tribunal Administrativo de Boyacá, 24-03-2023
| Sentido del fallo | REVOCA SENTENCIA APELADA Y ACCEDE A PRETENSIONES |
| Emisor | Tribunal Administrativo de Boyacá (Colombia) |
| Fecha | 24 Marzo 2023 |
| Número de expediente | 15001333300520190007601 |
| Número de registro | 81653306 |
| Normativa aplicada | 1. Artículo 90 de la CP y Ley 678 de 2001 2. Artículo 90 de la CP y Ley 678 de 2001 3. 4. Artículo 6 de la Ley 678 de 2001 5. Artículo 90 de la CP y Ley 678 de 2001 6. Artículo 90 de la CP y Ley 678 de 2001 |
| Materia | ACCIÓN DE REPETICIÓN - Marco jurídico. / TESIS: El Art. 90 de la Constitución Política establece el fundamento de la responsabilidad del Estado por vía de repetición al señalar: (…) 42. A su turno, la Ley 678 de 2001 desarrolló el inciso segundo del Art. 90 Superior y reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición, precisando que la acción de repetición es de carácter patrimonial y que debe promoverse contra el servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar a un reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, producto de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto; acción que también es procedente contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado en forma dolosa o culposa, la reparación patrimonial. Al respecto, la norma establece: (…) 43. La Corte Constitucional en sentencia C-778 de 2003 se refirió a la acción de repetición al señalar: “… La acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción contencioso-administrativa por los daños antijurídicos que les haya causado”. (Negrilla fuera del original). ACCIÓN DE REPETICIÓN - Características y presupuestos para su prosperidad. / TESIS: 44. En consonancia con lo anterior, dicha Corporación en sentencia C-957 de 2014 explicó algunas características propias de la acción de repetición, retomadas en providencia del 03 de abril de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, así: (….).45. Recientemente, la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-354 de 2020, fijó unos presupuestos constitucionales que deben ser tenidos en cuenta al momento de resolver las demandas de repetición, entre ellos, la atribución de la conducta determinante del daño antijurídico del agente, a título de dolo o culpa grave, indicando además que el primer presupuesto de la acción de repetición está determinado por la acreditación, por parte de la entidad demandante, de los siguientes aspectos: “(i). La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico. (ii) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico. (iii) El pago de la obligación dineraria al destinatario. (iv) La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave. -Resalta la Sala 46. A su turno, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha establecido que los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado en contra de sus agentes, son: i). la calidad de agente del Estado y conducta determinante en la condena, esto debe ser objeto de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionado y de su participación en la expedición del acto o en conducta lesiva determinante de la responsabilidad del Estado; ii). la existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado; iii). el pago efectivo realizado por el Estado; iv). la cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa. 47. Se señaló que los tres primeros tienen naturaleza objetiva y por tanto están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda, mientras que el último de ellos es de carácter subjetivo y por tanto se rige por las normas vigentes al momento de la ocurrencia del hecho o la omisión que determina la responsabilidad Estatal que generó el reconocimiento patrimonial. ACCIÓN DE REPETICIÓN - Análisis de la conducta gravemente culposa del agente. / TESIS: En el contexto de una conducta gravemente culposa invocada en la demanda y resuelta por el A-quo, procederá la Sala a resolver los argumentos de apelación, conforme a los cuales el actuar del demandado fue negligente, descuidado e inapropiado, obviando su responsabilidad y control sobre el evento de la corraleja, al incurrir en las siguientes omisiones: i). incumplir sus funciones previstas en el Art. 314 Superior - numerales 1, 2 y 3; ii). no verificar las condiciones de la infraestructura donde se realizaría la corraleja; iii). desconocer las disposiciones en materia de celebración de espectáculos, esto es, los artículos 134, 144 y 161 del Decreto 1355 de 1970 -vigente para la época de los hechos-, la Ley 916 de 2004 Art. 7° y ss, así como la Ordenanza 049 de 2002, normas que establecen que es el alcalde municipal el encargado de autorizar esta clase de eventos. Conforme a lo anterior y en aras de determinar si el ex alcalde del Municipio de Turmequé incurrió en un actuar gravemente culposo, es de recordar que la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa al señalar que, para estos casos, lo fundamental es la conducta personal del agente, por cuanto debe establecerse si con su actuar, calificado en este caso como gravemente culposo, se produjo el daño que el Estado indemnizó; así, la Corte Constitucional ha precisado: (…). 62. Luego, en lo que se refiere a una conducta gravemente culposa, el Art. 63 del Código Civil establece que hay culpa grave al no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus asuntos propios, es decir, aquel descuido o desidia inconcebible que aun sin intención, produce un daño. Al respecto esta Corporación se ha referido a la culpa grave como: “…aquella conducta dañina, que, sin ser intencional, es consecuencia de la infracción al deber objetivo de cuidado… aquella actuación no deliberada del sujeto que, en forma especialmente grosera, negligente, imprudente, o que de manera descuidada y sin la prudencia ni atención requerida deja de cumplir u omite el deber funcional que le es exigible”. Así, la conducta del agente es determinante de una responsabilidad subjetiva, siendo necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta y el cumplimiento o incumplimiento de aquella conducta que le era exigible para derivar o no responsabilidad a título de culpa grave. CONDUCTA GRAVEMENTE CULPOSA DEL AGENTE - Se presenta cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones / CONDUCTA GRAVEMENTE CULPOSA DEL AGENTE - Causales de presunción. / TESIS: Definido lo anterior, es de mencionar que el Art. 6° de la Ley 678 de 2001 (…) establece que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones y que se presume la culpa grave por las siguientes causales: “1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. (…). 65. Así entonces, en lo que tiene que ver con las disposiciones que el recurrente cita como infringidas en consonancia con las funciones que les competen a los alcaldes municipales, observa la Sala que el Art. 315 Superior establece que le corresponde al mandatario local, entre otras, conservar el orden público en el territorio municipal, siendo la primera autoridad de policía del municipio; en cuanto a la Policía Nacional, la citada norma constitucional establece que dicha entidad cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. ALCALDE MUNICIPAL - Deberes que como de jefe máximo de la Policía, le corresponden frente a los espectáculos taurinos que puedan generar riesgo en los espectadores / ALCALDE MUNICIPAL - Responsabilidad por hechos ocurridos en espectáculo taurino en el municipio de Turmequé el 1° de noviembre de 2015 donde se desplomaron una graderías causándole lesiones a varias personas. / TESIS: 69. De lo anterior se advierte que el Alcalde Municipal en su calidad de jefe máximo de policía es competente para verificar las condiciones de seguridad, e impedir la realización de aquellos espectáculos taurinos que puedan generar riesgo para los espectadores por no contar con las condiciones mínimas de seguridad; así mismo, se establece que las plazas de toros no permanentes deben ser habilitadas y autorizadas, cumpliéndose en todo caso las medidas de seguridad que garanticen el adecuado desarrollo de la actividad taurina, autorización que debe ser otorgada por el Alcalde Municipal previo informe favorable del Secretario de Obras Públicas o de la persona que desempeñe tales funciones. 70. Ahora bien, del expediente de reparación directa que conllevó la condena al ente territorial demandante y obrante como medio de prueba en sede de repetición, se advierte que el día 27 de octubre de 2015 se realizó Consejo de Seguridad en el Municipio de Turmequé donde participaron el alcalde municipal, la secretaria general y de desarrollo social, la personera, la tesorera, el director de la Oficina de cultura y el comandante de la Estación de Policía con el objeto de socializar la programación del IV FESTIVAL ARTÍSTICO CACIQUE TURMEQUÉ que se realizaría los días 31 de octubre a 3 de noviembre de 2015; es de mencionar que para tal festividad se suscribió el Convenio de Cooperación No. 011 entre el Municipio de Turmequé y la Fundación Latinoamericana de la Cultura FUNCULTURA, no obstante en el mismo se señaló que se realizarían “Actividades agropecuarias, culturales, sociales y deportivas” tales como presentación de actividades artísticas, carrozas, animación, sonido, tarima, feria ganadera, exposición agro industrial, ciclo paseo -entre otras- pero no se contempló expresamente dentro de las actividades a desarrollar ninguna relacionada con el evento taurino de la corraleja donde resultó lesionado el señor AOH. De lo anterior se infiere entonces que el espectáculo taurino de las corralejas estaba avalado o al menos era conocido directamente por la administración municipal de Turmequé, sin que Funcultura tuviera a cargo su desarrollo toda vez que en el objeto del convenio nada se estipuló en cuanto a la realización del evento taurino de las corralejas; en todo caso, la actividad taurina a realizar debía contar con la viabilización en materia de seguridad que exigían las disposiciones citadas en precedencia. Luego, en el “Informe Novedad Palco” por el comandante de la Policía de Turmequé correspondiente a los hechos presentados el día 01 de noviembre de 2015 se indicó: (…) 73. Sumado a lo anterior, se advierte que las citadas graderías eran de propiedad del Municipio de Turmequé y fueron prestadas a los organizadores de las festividades religiosas, según informó el secretario general y de Desarrollo Social del Municipio. Así mismo, la Sala considera pertinente reseñar algunas de las consideraciones realizadas en el fallo de la reparación directa que resultan significativas en cuando a la conducta del ex agente del Estado que se está analizando, así: (…). 75. De acuerdo a todo lo anterior, la Sala encuentra que, en virtud del mandato constitucional, el alcalde municipal es la primera autoridad de policía en el municipio y en tal virtud cualquier espectáculo taurino debía ser previamente autorizado y avalado por el mandatario habiéndose verificado previamente las condiciones de seguridad en que se desarrollaría el evento. 76. En este caso, se trataba de una plaza de toros no permanente cuya estructura fue armada por los habitantes del municipio y varios colaboradores que de manera voluntaria y en conjunto con los priostos de las festividades y las autoridades municipales organizaron los distintos eventos, evidenciándose que dicha estructura debía contar con una autorización para su funcionamiento, que debía ser otorgada por el Alcalde Municipal previo concepto favorable de la Secretaría de Obras Públicas o la dependencia que realizara tales funciones, trámite que no se acreditó por parte del demandado y que eventualmente habría podido desvirtuar la presunción de culpa grave en su actuar, derivada de la omisión en el cumplimiento de sus funciones expresamente señaladas en la ley, como lo es la de constatar las medidas de seguridad necesarias para que el evento taurino no hubiera generado un riesgo para los asistentes. 77. Considera la Sala que no le asiste razón al A quo al señalar que la presunción de culpa grave del demandado se desvirtuó con el solo hecho de que la Policía Nacional hubiera pasado revisión de la infraestructura donde se realizarían las corralejas, pues tal supervisión por demás escueta, no puede desde ninguna perspectiva suplir la autorización que ha debido expedir directamente el alcalde municipal previo visto bueno de una dependencia técnica como sería la Secretaria de obras públicas o aquellas que ejerciera tales funciones. 78. Encuentra la Sala que no constituye una excusa válida para desvirtuar la responsabilidad del ex agente del Estado la manifestación de demandado según la cual el organizador del evento fue quien instaló las graderías, pues en primer lugar no se allegó ningún soporte que diera cuenta que el “organizador del evento” fue un tercero, y en todo caso el aval para que tal evento se pudiera adelantar lo debía expedir el Alcalde Municipal; tampoco resulta de recibo la aseveración de que la Policía pasó revista a la infraestructura antes del evento taurino pues tal revisión -si en efecto ocurrió- ello no podía sustituir el concepto de seguridad que ha debido expedir el alcalde municipal. 79. Así entonces, tales disposiciones normativas exigían del mandatario local mayor diligencia y cuidado en la aplicación de los mandatos citados en precedencia que rigen esta clase de espectáculos y que señalan expresamente sus deberes siendo la primera autoridad de policía, así como de cumplir las disposiciones legales y la ordenanza que establecía las medidas de seguridad para el evento taurino al realizarse en el marco de las festividades municipales. 80. Así las cosas, encuentra la Sala que, contrario a lo resuelto por el A quo, en este caso el demandado no logró desvirtuar la presunción de una conducta gravemente culposa derivada de la vulneración inexcusable de las normas de derecho que le imponían el deber de verificar las condiciones de seguridad de la infraestructura donde se realizaría la corraleja el día 01 de noviembre de 2015 en el Municipio de Turmequé y si era del caso impedir la realización del evento para evitar poner en riesgo a la población, riesgo que finalmente se concretó con la caída de las graderías. 81. De acuerdo a lo anterior, a juicio de la Sala concurre en este caso el elemento subjetivo exigible para la prosperidad de la acción de repetición, razón por la que se revocará la sentencia de primera instancia. MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN - Liquidación de la condena que debe pagar el agente del Estado que causó el daño en el caso concreto. / TESIS: En cuanto a la liquidación de la condena, se observa que según lo acreditado en el plenario, la suma pagada por el MUNICIPIO DE TURMEQUÉ y por la cual se pretende la repetición, fue de $98.436.492, pago realizado en dos cuotas, cada una por valor de $49.218.246, la primera cancelada el día 30 de octubre de 2018 y la segunda el día 28 de febrero de 2019, sumas que actualizadas a la fecha de esta providencia corresponden a los siguientes valores: |
ACCIÓN DE REPETICIÓN – Marco jurídico.
El Art. 90 de la Constitución Política establece el fundamento de la responsabilidad del Estado por vía de repetición al señalar: (…) 42. A su turno, la Ley 678 de 2001 desarrolló el inciso segundo del Art. 90 Superior y reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición, precisando que la acción de repetición es de carácter patrimonial y que debe promoverse contra el servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar a un reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, producto de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto; acción que también es procedente contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado en forma dolosa o culposa, la reparación patrimonial. Al respecto, la norma establece: (…) 43. La Corte Constitucional en sentencia C-778 de 2003 se refirió a la acción de repetición al señalar: “… La acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción contencioso-administrativa por los daños antijurídicos que les haya causado”. (N. fuera del original).
ACCIÓN DE REPETICIÓN – Características y presupuestos para su prosperidad.
44. En consonancia con lo anterior, dicha Corporación en sentencia C-957 de 2014 explicó algunas características propias de la acción de repetición, retomadas en providencia del 03 de abril de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, así: (….).45. Recientemente, la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-354 de 2020, fijó unos presupuestos constitucionales que deben ser tenidos en cuenta al momento de resolver las demandas de repetición, entre ellos, la atribución de la conducta determinante del daño antijurídico del agente, a título de dolo o culpa grave, indicando además que el primer presupuesto de la acción de repetición está determinado por la acreditación, por parte de la entidad demandante, de los siguientes aspectos: “(i). La existencia de una providencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño antijurídico. (ii) La calidad del demandado como servidor del Estado o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el daño antijurídico. (iii) El pago de la obligación dineraria al destinatario. (iv) La atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave. –Resalta la Sala 46. A su turno, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha establecido que los elementos que determinan la prosperidad de las pretensiones de repetición que formula el Estado en contra de sus agentes, son: i). la calidad de agente del Estado y conducta determinante en la condena, esto debe ser objeto de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionado y de su participación en la expedición del acto o en conducta lesiva determinante de la responsabilidad del Estado; ii). la existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado; iii). el pago efectivo realizado por el Estado; iv). la cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa. 47. Se señaló que los tres primeros tienen naturaleza objetiva y por tanto están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda, mientras que el último de ellos es de carácter subjetivo y por tanto se rige por las normas vigentes al momento de la ocurrencia del hecho o la omisión que determina la responsabilidad Estatal que generó el reconocimiento patrimonial.
ACCIÓN DE REPETICIÓN – Análisis de la conducta gravemente culposa del agente.
En el contexto de una conducta gravemente culposa invocada en la demanda y resuelta por el A-quo, procederá la Sala a resolver los argumentos de apelación, conforme a los cuales el actuar del demandado fue negligente, descuidado e inapropiado, obviando su responsabilidad y control sobre el evento de la corraleja, al incurrir en las siguientes omisiones: i). incumplir sus funciones previstas en el Art. 314 Superior – numerales 1, 2 y 3; ii). no verificar las condiciones de la infraestructura donde se realizaría la corraleja; iii). desconocer las disposiciones en materia de celebración de espectáculos, esto es, los artículos 134, 144 y 161 del Decreto 1355 de 1970 -vigente para la época de los hechos-, la Ley 916 de 2004 Art. 7° y ss, así como la Ordenanza 049 de 2002, normas que establecen que es el alcalde municipal el encargado de autorizar esta clase de eventos. Conforme a lo anterior y en aras de determinar si el ex alcalde del Municipio de T. incurrió en un actuar gravemente culposo, es de recordar que la jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa al señalar que, para estos casos, lo fundamental es la conducta personal del agente, por cuanto debe establecerse si con su actuar, calificado en este caso como gravemente culposo, se produjo el daño que el Estado indemnizó; así, la Corte Constitucional ha precisado: (…). 62. Luego, en lo que se refiere a una conducta gravemente culposa, el Art. 63 del Código Civil establece que hay culpa grave al no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus asuntos propios, es decir, aquel descuido o desidia inconcebible que aun sin intención, produce un daño. Al respecto esta Corporación se ha referido a la culpa grave como: “…aquella conducta dañina, que, sin ser intencional, es consecuencia de la infracción al deber objetivo de cuidado… aquella actuación no deliberada del sujeto que, en forma especialmente grosera, negligente, imprudente, o que de manera descuidada y sin la prudencia ni atención requerida deja de cumplir u omite el deber funcional que le es exigible”. Así, la conducta del agente es determinante de una responsabilidad subjetiva, siendo necesario comprobar la gravedad de la falla en su conducta y el cumplimiento o incumplimiento de aquella conducta que le era exigible para derivar o no responsabilidad a título de culpa grave.
CONDUCTA GRAVEMENTE CULPOSA DEL AGENTE – Se presenta cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones /CONDUCTA GRAVEMENTE CULPOSA DEL AGENTE – Causales de presunción.
Definido lo anterior, es de mencionar que el Art. 6° de la Ley 678 de 2001 (…) establece que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones y que se presume la culpa grave por las siguientes causales: “1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. (…). 65. Así entonces, en lo que tiene que ver con las disposiciones que el recurrente cita como infringidas en consonancia con las funciones que les competen a los alcaldes municipales, observa la Sala que el Art. 315 Superior establece que le corresponde al mandatario local, entre otras, conservar el orden público en el territorio municipal, siendo la primera autoridad de policía del municipio; en cuanto a la Policía Nacional, la citada norma constitucional establece que dicha entidad cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.
ALCALDE MUNICIPAL - Deberes que como de jefe máximo de la Policía, le corresponden frente a los espectáculos taurinos que puedan generar riesgo en los espectadores / ALCALDE MUNICIPAL – Responsabilidad por hechos ocurridos en espectáculo taurino en el...
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