SENTENCIA nº 20001-23-31-000-2011-00403-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B) del 03-11-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Número de expediente | 20001-23-31-000-2011-00403-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Fecha | 03 Noviembre 2020 |
| Normativa aplicada | LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 45 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1742 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 44 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1741 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 338 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1742 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 45 |
| Fecha de la decisión | 03 Noviembre 2020 |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Niega
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE CONCESIÓN / LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO ESTATAL / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / CONFIANZA LEGÍTIMA / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Configurada / COMPETENCIA – Para decretar tasas / TASAS - Están destinadas a la recuperación del valor de servicios recibidos por los contribuyentes / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Creación de una tasa sin la participación de las corporaciones públicas competentes
SÍNTESIS DEL CASO: Para decidir el recurso la Sala verifica que, efectivamente, le asiste razón al apelante en tanto señala que la sentencia de primera instancia no resolvió el punto central de la controversia. Nótese que la demanda no estuvo dirigida a atacar la legalidad del acto administrativo que declaró la terminación unilateral del contrato No. 443 de 2007, por lo que la presunción de legalidad que los reviste no era materia de la litis. Pese a ello, la decisión del a quo se centró en analizar la legalidad de esa decisión de la administración, aspecto que estaba fuera de la causa petendi. La demanda estuvo dirigida a obtener la indemnización de los perjuicios que afirma haber padecido porque, amparado en la confianza legítima, suscribió un contrato, se preparó para su ejecución e incurrió en costos que considera le deben ser indemnizados, sin cuestionar la legalidad de la decisión que impuso su terminación unilateral. Así las cosas, como lo alega el apelante, debía resolverse la pretensión tendiente a obtener una reparación económica. De igual manera, es claro para la Sala que la pretensión primera de la demanda estaba dirigida a obtener la liquidación judicial del contrato, mientras que la sentencia apelada se limitó a ordenarle a la administración que la adoptara, sin resolver la pretensión primera de la demanda, por lo que correspondería ahora pronunciarse. Sin embargo, la Sala advierte que el contrato debe ser anulado en tanto incurre en causal de nulidad absoluta, aunque por razones distintas a las expresadas por la administración en el acto de terminación unilateral.
PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FACTOR FUNCIONAL / FACTOR OBJETIVO
El asunto corresponde a esta jurisdicción en tanto interviene en el litigio una entidad estatal. A su vez, el Consejo de Estado es competente para decidir en segunda instancia en tanto se trata de apelación de una sentencia dictada por un tribunal administrativo, que era competente, en razón de la cuantía, para conocer en primera instancia.
LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO ESTATAL / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Procedencia
La acción promovida es procedente, en tanto se pretende la liquidación unilateral del contrato y la reparación de los perjuicios que afirma haber sufrido el demandante por la suscripción de un contrato que a la postre fue terminado unilateralmente, que se contraen a los costos en que incurrió y a lo dejado de ejecutar, lo que se enmarca dentro de las posibilidades previstas para el ejercicio de la acción de controversias contractuales.
CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – A partir del momento en que queda en firma el acto administrativo de liquidación unilateral del contrato
De otro lado, se verifica que la demanda fue promovida en tiempo pues el acto de terminación unilateral quedó en firme el 15 de mayo de 2009, cuando fue confirmado al desatar la reposición interpuesta contra la Resolución 000206. A partir de allí inició a contabilizarse el plazo para la liquidación bilateral del contrato, que en ausencia de pacto entre las partes, era de cuatro (4) meses, vencidos lo cuales se contabilizaban otros dos (2) meses para la liquidación bilateral. Vencidos dichos períodos, las partes contaban con dos años para acudir a la jurisdicción. Así las cosas, el 16 de noviembre de 2009 empezó a contar el término de dos años y vencía el 16 de noviembre de 2011, plazo al que deben adicionarse un mes y 22 días de suspensión del término de caducidad por razón del trámite conciliatorio prejudicial (entre el 12 de mayo de 2011, cuando fue presentada la solicitud fl. 75, c. 1 y el 6 de julio de 2011, cuando se expidió la constancia de imposibilidad de acuerdo). Así las cosas, la demanda fue presentada el 11 de julio de 2011 (fl. 100, c. 1), fue oportuna.
NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Puede ser declarada de oficio
De conformidad con lo previsto en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, la nulidad absoluta de los contratos estatales puede ser declarada en forma oficiosa, competencia que ratifica el mandato del artículo 1742 del Código Civil que impone al juez anular los acuerdos de voluntades viciados de nulidad absoluta.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 45 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1742
CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Objeto ilícito / contrato de concesión – Viciado de objeto ilícito por crear una tasa a cargo de los sujetos pasivos del impuesto de vehículos automotores
Aunque la Ley 80 de 1993 previó causales específicas de nulidad absoluta, aplicables a los contratos estatales, también acogió las previstas en el Código Civil, según el cual hay nulidad absoluta en los contratos con objeto ilícito. […] Para la Sala, el contrato de concesión está viciado por objeto ilícito, en tanto conllevó la creación de una tasa a cargo de los sujetos pasivos del impuesto de vehículos automotores en el Departamento del C., correspondiente a la suma de $18.500 mas IVA, destinados a la remuneración del servicio de papelería, formas continuas, formularios de solicitud, formularios de declaración del impuesto y los servicios asociados a la expedición de los recibos oficiales de impuesto de registro y sobre vehículos automotores en dicha entidad territorial.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 44 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1741
COMPETENCIA – Para decretar tasas / TASAS - Están destinadas a la recuperación del valor de servicios recibidos por los contribuyentes / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Creación de una tasa sin la participación de las corporaciones públicas competentes / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Configurada
Ahora, es claro que el gobernador no tenía competencia para la fijación de una tasa tendiente a remunerar el servicio de sistematización y expedición de los recibos de impuestos. Bajo las previsiones del artículo 338 Superior, solo el Congreso y las Corporaciones Territoriales tienen competencia para decretar tasas. […] De acuerdo con la precitada norma constitucional, las tasas están destinadas a la recuperación del valor de servicios recibidos por los contribuyentes, por lo que el pago de las sumas tendientes a remunerar la expedición de los recibos oficiales de impuestos lo constituían. Para la Sala, el establecimiento de una tasa sin la participación de las corporaciones públicas competentes, vició de nulidad absoluta el contrato materia de la presente litis, pues tuvo como objeto el desconocimiento de las competencias para establecer tributos, particularmente el principio de “no taxation without representation”, que está expresamente positivado en el ordenamiento constitucional Colombiano. La Sala estima que, al pactarse la remuneración en la forma indicada, el objeto del contrato no solo se extendió a la prestación de lo contratado, esto es, la sistematización y expedición de los recibos oficiales de impuestos, sino a la creación disfrazada de una tasa que remuneraba dichos servicios, por lo que la totalidad del contrato está afectada de nulidad.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 338
EFECTOS DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL
De acuerdo con la forma en que se pactó el contrato es evidente que no hay lugar a disponer restituciones mutuas, en tanto no existía obligación de pago a cargo de la entidad territorial contratante, de donde resulta irrelevante analizar cuáles servicios se prestaron efectivamente, en tanto nada se obligó a pagar el Departamento, en tanto aquello que se hubiera ejecutado debía ser pagado por los contribuyentes que obtuvieron sus recibos oficiales de impuestos durante la vigencia del contrato; en todo caso, no se aportó ninguna prueba de la ejecución de prestaciones por parte del contratista. De igual manera, es evidente la imposibilidad material de deshacer lo eventualmente ejecutado por la contratista, por lo que no es posible disponer restituciones mutuas.
CONDENA EN COSTAS - Improcedencia
En este caso no hay lugar a la imposición de costas en tanto no hay evidencia de conducta temeraria o de mala fe de las partes que imponga dicho proceder, en los términos del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171
NOTA DE RELATORÍA: Providencia con salvamento de voto del magistrado Martín Bermúdez Muños.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO
Bogotá D. C., tres (3) de noviembre de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 20001-23-31-000-2011-00403-01(50161)
Actor: INTEGRANTES DE LA UNIÓN TEMPORAL TECNICESAR
Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Sin que se advierta causal de nulidad que invalide la actuación, decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 28 de noviembre de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del C. negó las pretensiones de la demanda y ordenó al departamento liquidar el contrato suscrito entre las partes.
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ANTECEDENTES
1. La demanda
Mediante escrito presentado el 11 de julio de 2011 (fl. 100 vto, c. 1), las sociedades QUIPUX S.A., SITT S.C.A. y SEVIAL S.A., integrantes de...
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