SENTENCIA nº 25000-23-24-000-2012-00678-03 de Consejo de Estado (SECCIÓN PRIMERA) del 03-12-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Número de expediente | 25000-23-24-000-2012-00678-03 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Fecha | 03 Diciembre 2020 |
| Normativa aplicada | CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 38 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / LEY 527 DE 1999 – ARTÍCULO 2 LITERAL A / LEY 527 DE 1999 – ARTÍCULO 5 / LEY 527 DE 1999 – ARTÍCULO 7 / LEY 527 DE 1999 – ARTÍCULO 10 / LEY 527 DE 1999 – ARTÍCULO 28 / DECRETO 2153 DE 1992 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 2153 DE 1992 – ARTÍCULO 4 NUMERAL 15 |
| Fecha de la decisión | 03 Diciembre 2020 |
LIBRE COMPETENCIA – Prácticas restrictivas / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO - Acuerdos contrarios a la libre competencia / LIBRE COMPETENCIA EN EL MERCADO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD / CÓMPUTO DE LA CADUCIDAD DE LA POTESTAD O FACULTAD SANCIONATORIA - Cuando la conducta objeto de infracción es permanente o continuada / CADUCIDAD DE LA FACULTAD O POTESTAD SANCIONATORIA - Interrupción con la notificación del acto administrativo que impone la sanción / CADUCIDAD DE LA FACULTAD O POTESTAD SANCIONATORIA – No configuración / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
[E]n el presente asunto, la Sala pudo determinar que la conducta por la cual se sancionó a ACEMI y a las EPS del régimen contributivo, entre ellas la hoy demandante, es de carácter continuado, por cuanto se refiere a conductas desplegadas entre el 5 de marzo de 2007 y el 5 de diciembre de 2008. Los hechos, aunque en apariencia aislados, se encuentran relacionados por una unidad de propósito, por cuanto, como lo afirma la SIC en los actos demandados, todos hacen parte de una serie de estrategias encaminadas a afectar la competencia en el sector salud. En esa medida, no pueden ser analizados de manera independiente, sino que deben estudiarse en conjunto. En ese orden de ideas, por tratarse de una conducta continuada, el término para ejercer la potestad sancionatoria deberá contabilizarse desde el 5 de diciembre de 2008, última fecha en que consta que se remitió por parte de las EPS, entre ellas, EPS SANITAS S.A., información a ACEMI con el fin de realizar el Estudio de Suficiencia de la UPC, elaborado por el Ministerio de Protección Social para el año 2008 para la vigencia del año 2009. Por último y respecto del argumento del recurrente frente a que el correo del 5 de diciembre de 2008 -contrariamente a lo interpretado por la SIC-, no podía ser considerado como elemento constitutivo de la conducta censurada, toda vez que se dio dentro de la remisión de una información de las EPS al MPS, cuyo propósito era elaborar el estudio de suficiencia de la Unidad de Pago por Capitación (en adelante UPC), la Sala considera que, tal como lo determinó la SIC, tal comunicación no puede interpretarse de manera aislada como pretende hacerlo la parte actora. En efecto, este correo del 5 de diciembre de 2008, al igual que las pruebas que respaldaron la decisión de la SIC, es una más de las diferentes actividades irregulares desplegadas por las EPS y por ACEMI, las cuales consistían en «[…] reuniones, intercambios de información, comunicaciones, actas, etc. por medio de las cuales buscaban coordinar sus actuaciones frente a la prestación de servicios, al suministro de información y como consecuencia de las dos anteriores, la afectación del valor de la UPC». Cabe resaltar que, en la Resolución 46111 de 2011, la SIC refirió que el 5 de diciembre de 2008 es la «[…] fecha que se tiene probada dentro del expediente como el último envío de información por parte de las EPS con el fin de realizar el Estudio de Suficiencia de la UPC, elaborado por el MPS para el año 2008 para la vigencia del año 2009». Significa lo anterior que tal correo constituye la última de las actividades en la que se produjo el intercambio de información sensible entre las EPS y ACEMI y cuya circulación se encontró probada en el expediente administrativo. Así las cosas, los motivos por los cuales se produjo dicho intercambio, a pesar de que quisieran enmarcarse dentro del proceso de la presentación de una propuesta regulatoria o del cumplimiento de la obligación de remisión de información, desbordaban el derecho de asociación y la libre competencia, tal como lo determinó la Sala en sentencia de 25 de noviembre de 2019, posición jurisprudencial que en esta ocasión se prohíja. En consecuencia, el 5 de diciembre de 2008 es la fecha en la que inicia el término de tres años con que cuenta la administración para investigar los hechos constitutivos de infracción al ordenamiento legal y la consecuente imposición de sanciones. La Resolución 46111 de 2011, se expidió el 30 de agosto y fue notificada el 12 de septiembre de ese año. Así las cosas, la potestad sancionatoria se ejerció faltando 2 meses y 24 días antes de que operara el fenómeno de la caducidad del artículo 38 del CCA. En esa medida, se despachará desfavorablemente el reproche del recurrente frente a la ausencia de pruebas que sustentan la continuidad de la conducta y la consecuente ocurrencia de la caducidad de la facultad sancionatoria. De acuerdo con lo expuesto, el cargo propuesto no tiene vocación de prosperidad.
LIBRE COMPETENCIA – Prácticas restrictivas / LIBRE COMPETENCIA EN EL MERCADO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD / FALTA DE MOTIVACIÓN – Concepto / FALTA DE MOTIVACIÓN DE ACTO SANCIONATORIO POR ACUERDOS CONTRARIOS A LA LIBRE COMPETENCIA – No configuración / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
La parte actora alegó que el Tribunal había omitido analizar los argumentos expuestos en la demanda relativos a: i) la falta de análisis e individualización de los motivos que sustentan la continuidad de la conducta reprochada; y, ii) la falta de fuerza probatoria del correo electrónico de diciembre de 2008; y, iii) la falta de aplicación de los artículos 8 y 31 de la Ley 1340 de 2009. Frente a este último punto, el recurrente señaló que el Tribunal de manera errónea descartó su argumento con el criterio de que la norma era posterior a los hechos y a la actuación administrativa. Consideró que el Tribunal pasó por alto examinar que estos artículos debían aplicarse por principio de favorabilidad. Indicó que, en efecto, el artículo 31 ídem señala que, si un asunto es objeto de regulación por parte del Estado en virtud de la facultad de intervención en la economía, no puede aplicársele las normas de libre competencia ni se puede configurar una conducta restrictiva de la competencia. Recordó que el contenido del POS es definido por el Estado y la UPC se encuentra también regulada, razón por la cual no puede existir competencia respecto de estos factores. El a quo desestimó el cargo por considerar que los artículos referidos de la Ley 1340 de 2009 no resultaban aplicables al asunto objeto del presente litigio. Frente a este cargo, la Sala ha de precisar que tal como lo determinó el a quo los artículos 8 y 31 de la Ley 1340 de 2009 no resultan aplicables por cuanto los hechos son anteriores a su entrada en vigor. Adicionalmente, cabe recordar que las normas aplicables a la actuación administrativa era la que se encontraba vigente al momento en que se inició su trámite, como se determinó en el cargo precedente. En esa medida, la actuación administrativa se sustentó en las facultades de la SIC contenidas en «los numerales 15 inciso 1 y 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992 y en los numerales 13 y 14 del artículo 3 del Decreto 3523 de 2009, modificado por el Decreto 1687 de 2010». Aunado a lo anterior, resulta pertinente poner de presente que el artículo 31 de la Ley 1340 de 2009 tampoco podría aplicarse al sub lite por cuanto sus disposiciones resultan ajenas al asunto que aquí se estudia. […] El artículo transcrito si bien establece que el ejercicio de mecanismos de intervención del Estado en la economía constituye una restricción al derecho a la competencia, también define expresamente cuáles son esos mecanismos que, además de limitar la competencia, restringen la aplicación de las normas contenidas en la Ley 1340 de 2009. En esa medida no se trata de todos los mecanismos de intervención del Estado en la economía en ejercicio del mandato previsto en los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, sino de aquellos contenidos en el artículo referido. En efecto, los mecanismos de intervención a los que alude la norma son: Los Fondos de estabilización de precios, Los Fondos Parafiscales para el Fomento Agropecuario, el Establecimiento de precios mínimos de garantía, la regulación de mercados internos de productos agropecuarios prevista en el Decreto 2478 de 1999, los acuerdos de cadena en el sector agropecuario, el régimen de salvaguardas y los demás mecanismos previstos en las Leyes 101 de 1993 y 81 de 1988. Como puede apreciarse la norma expresamente contempla cuales son los mecanismos que impiden la aplicación de sus disposiciones en esos mercados específicamente. Dentro de estos no se encuentra la regulación del mercado de salud. Por el contrario, cabe destacar que el mercado de salud tiene unas disposiciones especiales y complementarias del régimen de libre competencia general.
LIBRE COMPETENCIA – Prácticas restrictivas / LIBRE COMPETENCIA EN EL MERCADO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD / FALSA MOTIVACIÓN – Concepto / FALSA MOTIVACIÓN DE ACTO SANCIONATORIO POR ACUERDOS CONTRARIOS A LA LIBRE COMPETENCIA – No configuración / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
La Sala encuentra que el punto de reproche de la parte actora radica principalmente en la inconsistencia entre los hechos y pruebas que sustentan la sanción y los demás elementos probatorios que, en su criterio, fueron ignorados por la SIC y por el Tribunal y que probarían las afirmaciones de la demandante respecto de la inexistencia del acuerdo contrario a la competencia. Frente a lo anterior, la Sala debe indicar que el fundamento principal de los actos demandados se encuentra consignado en la parte considerativa de los mismos, los cuales hacen referencia a las pruebas recaudadas durante la investigación adelantada por el Superintendente Delegado para la Protección de la Competencia de la SIC. Las pruebas y su análisis detallado fueron señalados en el Informe Motivado presentado por esa D. al Superintendente de Industria y Comercio, el 31 de marzo de 2011. Además, D. análisis fue recogido por la Resolución 46111 de 2011, para dar respuesta a los reproches al Informe Motivado, manifestados por los investigados. […] En esa medida, en la Resolución 46111 de 2011 se hace alusión, entre otras pruebas, a los múltiples correos electrónicos enviados...
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