SENTENCIA nº 25000-23-24-000-2011-00251-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A) del 20-11-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 20 Noviembre 2020 |
| Número de expediente | 25000-23-24-000-2011-00251-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DEL MINISTERIO DEL TRANSPORTE – No celebró el contrato de concesión / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y LA ANLA – Acreditada
En cuanto a la Nación - Ministerio del Transporte, la Sala encuentra que ninguno de los cargos le son imputables, dado que no suscribió el referido contrato y, en los términos del Decreto 101 de 2000 (vigente a la fecha de la celebración del mismo), sus funciones tenían que ver con la fijación de la política en materia de transporte e infraestructura vial, de modo que a su cargo no se encontraba ni el direccionamiento ni la supervisión del contrato. La legitimación en la causa por pasiva consiste en la calidad que ostentan las partes para contradecir las pretensiones de la demanda, en virtud de una relación jurídica sustancial derivada de la participación (por acción u omisión) en una circunstancia fáctica o en una situación jurídica que puede ser de índole contractual, legal o reglamentaria. (…) En consecuencia, la legitimación en la causa se constituye en un presupuesto material de la sentencia favorable, por lo que debe tenerse certeza acerca de su configuración. En ese caso, el Ministerio de Transporte no hizo parte de la relación negocial. Dentro de sus competencia no se encontraba la de direccionar, supervisar o administrar en una fase posterior el contrato, al margen que dentro de sus funciones tenga la implementación de políticas generales en materia de transporte e infraestructura vial. No obstante lo anterior, debe decirse que el Ministerio del Transporte hace parte de la Nación como persona jurídica vinculada al proceso, por lo que en realidad no comporta propiamente una falta de legitimación sino de representación; sin embargo, no se pasa por alto que, en cualquier caso no le asistía interés jurídico en representar los intereses de la demandada, por lo que frente a dicho Ministerio el cargo no tiene vocación de prosperidad. En cuanto a la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible. Al margen de ser el organismo rector de la gestión del medio ambiente y de formular la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables, debe precisarse que, para la fecha de suscripción del contrato, era la entidad encargada de expedir la licencia ambiental, a través de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales, adscrita al Despacho del Viceministro de Ambiente, de conformidad con el Decreto 3266 de 2004 (derogado posteriormente por el Decreto 3573 de 2011). En punto de la petición de la sociedad concesionaria para reactivar el proceso de evaluación ambiental del referido tramo del Proyecto Transversal de las Américas, no se pasa por alto que, el 2 de mayo de 2012 , fecha en la cual la competencia para la expedición de las licencias ambientales ya radicaba en cabeza del ANLA (…).
ACCIÓN POPULAR – Niega / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO Y LA EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO, AL MANEJO Y APROVECHAMIENTO RACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES PARA GARANTIZAR SU DESARROLLO SOSTENIBLE, LA CONSERVACIÓN DE LAS ESPECIES ANIMALES Y VEGETALES, LA PROTECCIÓN DE ÁREAS DE ESPECIAL IMPORTANCIA ECOLÓGICA, DE LOS ECOSISTEMAS SITUADOS EN LAS ZONAS FRONTERIZAS, ASÍ COMO LOS DEMÁS INTERESES DE LA COMUNIDAD RELACIONADOS CON LA PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE / CONTRATO DE CONCESIÓN VIAL EN LA ZONA DE PROTECCIÓN ESPECIAL / PROYECTO TRANSVERSAL DE LAS AMÉRICAS – No se ejecutó porque las autoridades competentes no expidieron la licencia ambiental / LICENCIA AMBIENTAL – Su expedición era indispensable para la ejecución del tramo
[E]n audiencia celebrada el 10 de agosto de 2010, el Instituto Nacional de Concesiones -INCO adjudicó el contrato 008-2010 para la construcción de la obra Transversal de las Américas, al Consorcio Vías de las Américas S.A.S. (…) [L]as obligaciones condicionales derivadas del contrato de concesión, permiten inferir que su ejecución estaba supeditada a una fase de preparación, que tenía que ver con i) un diagnóstico ambiental de alternativas, ii) a la selección de la alternativa viable para la realización de la obra, por la autoridad ambiental, iii) a la aprobación de la entidad contratante del estudio de impacto ambiental y, por último, iv) a la expedición de la licencia ambiental, esta última expedida por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA. En ese sentido, desde su etapa inicial no existía certeza de que el proyecto superaría la fases ambientales, especialmente, porque la obra se encontraba destinada a ser ejecutada en un Parque Nacional Natural, declarado mediante Acuerdo 037 de 1973 y, Patrimonio Natural Mundial, por la Unesco en 1994, caracterizado por tener mayor representatividad de ecosistemas y mayor regulación ecológica, como bien lo puso de presente el actor popular. (…) La acusación del actor popular radica en que las entidades demandada no previeron el impacto ambiental que generaba la celebración del contrato de concesión 008 de 2010, para la realización del Proyecto Transversal de las Américas. (…) [E]l Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible y, luego, la ANLA se abstuvieron de expedir licencia ambiental para la ejecución del tramo referido de la obra que conectaría a Colombia con Panamá. Esta decisión, representó la imposibilidad de su ejecución y puso en evidencia que ambas entidades fueron veedoras del impacto ambiental. En consecuencia, lejos de que su conducta pusiera en riesgo el ecosistema protegido, los derechos de las comunidades étnicas y ancestrales y, los derechos colectivos sobre medio ambiente que ahora se cuestionan, la actuación de las autoridades consultó la norma legal, comoquiera que su decisión impidió la ejecución de la obra, privilegió las zonas especiales de protección en áreas de reserva natural, de modo que el cargo no tiene vocación de prosperidad frente al Ministerio de Medio Ambiente Vivienda y D.S. ni aún frente la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales. (…) En ese orden, no se advierte que la conducta de las autoridades ambientales pusieran el riesgo los bienes protegidos, para derivar la existencia de una amenaza o vulneración del derecho colectivo al medio ambiente, por lo que el cargo no tiene vocación de prosperidad frente a dichas entidades. Al mismo tiempo, aunque el contratante Instituto Nacional de Concesiones – INCO (luego Agencia Nacional de Infraestructura – ANI) no hubiese previsto el impacto ambiental que generaba la celebración del Contrato de concesión 008 de 2010, o más especificamente la ejecución del Proyecto Transversal de las Américas, pues al menos en el ámbito de la acción popular, no se conoce si la contratante previó las condiciones particulares de la zona especial de protección, ni tampoco que hubiera tomado las medidas necesarias para cumplir con las condiciones de sostenibilidad del proyecto, lo cierto, es que, de acuerdo con el contenido obligacional del contrato, la ejecución de la obra dependía de la viabilidad ambiental, por la sencilla razón de que, sin ella, no había lugar a su ejecución y de no superar la fase preparatoria, como ocurrió, resulta irrelevante entrar a censurar la conducta de la contratante, especialmente porque sus competencias son de otro orden. (…) Con lo expuesto hasta aquí, resulta claro que no aparece una amenaza real ni una vulneración a los derechos colectivos denunciados relativos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, dado que no incurrieron en falta de previsión del estudio de impacto ambiental en el marco del contrato concesión 008 de 2010, Proyecto Transversal de las Américas.
ACCIÓN POPULAR – Niega / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA – No acreditada / CONTRATO DE CONCESIÓN VIAL EN LA ZONA DE PROTECCIÓN ESPECIAL
En cuanto a la moralidad administrativa, sin duda, y categóricamente, no aparece prueba de su vulneración, dado que se trata de imputaciones generales y falta de soporte probatorio de circunstancias particulares que dan lugar a su transgresión, lo que releva a la Sala de un análisis en este punto, en tanto, tal como se ha indicado, en el expediente no obra ningún medio de prueba que así lo acredite y nada indica que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Concesiones – INCO (ahora Agencia Nacional de Infraestructura - ANI) y la Sociedad Comercial Vías de las Américas S.A.S no previeron el impacto ambiental que generaría la construcción del Tramo Palo de Letras – Cacarica – Lomas Aisladas y el diseño y la construcción del Puente Cacarica sobre el río Atrato del Proyecto Transversal de las Américas y que, como consecuencia de ello, se proyectaran con el efectos lesivos a estos derechos colectivos que denuncia el actor en la demanda y reitera con el recurso.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020)
Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00251-01 (AP)
Actor: A.M. PALACIO
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS
Referencia: Acción Popular
Asunto: Sentencia
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
El centro del debate tiene por objeto determinar si el...
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