SENTENCIA nº 25000-23-26-000-2004-01635-02 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B) del 09-07-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 09 Julio 2021 |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-2004-01635-02 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
ACCIÓN DE NULIDAD SIMPLE / ACCIÓN DE LESIVIDAD - Niega
ACCIÓN DE NULIDAD – Contra los propios actos de la administración / ACCIÓN DE LESIVIDAD / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Que adjudica el contrato / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Construcción de proyectos de vivienda de interés social en predios del Estado / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – De aclaración del acto administrativo de adjudicación / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Presupuestos de la legitimación de la administración para demandar sus propios actos cuando no proceda la revocatoria directa / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD – Dos años desde el día siguiente de la expedición del acto cuya nulidad se pretende / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Presupuestos en casos de antinomia / ACCIÓN DE NULIDAD SIMPLE – Demanda de la administración contra sus propios actos / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Por falta de disponibilidad presupuestal / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Por falta de titularidad de predios / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Improcedencia por no fundamentar las pretensiones de la demanda / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Debe indicarse las normas en las que debería fundamentarse / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Se debe tener en cuenta el tipo de convocatoria pública que tuvo lugar / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Presupuestos cuando la convocatoria no termina con la adjudicación del contrato, sino con adjudicación de anteproyecto / OBLIGACIÓN DEL CONTRATANTE FRENTE AL PLIEGO DE CONDICIONES / ADJUDICACIÓN DE CONTRATO – Adjudicación condicionada / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Por falta de recursos públicos y de las partida presupuestal o disponibilidad presupuestal / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – No probada la manera en la que los actos administrativos demandados afectaban apropiaciones presupuestales, que la obligaran a contar con la disponibilidad presupuestal pertinente / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Improcedencia porque se adjudicó anteproyecto / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Presupuestos de la nulidad de acto administrativo precontractual o acto previo / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Presupuestos de la nulidad de acto administrativo precontractual o acto previo / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Requisitos / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / ALCANCE DEL RECURSO DE APELACIÓN / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Improcedencia de pronunciamiento de nulidad de acto administrativo contractual que ordena la apertura de la convocatoria pública o los pliegos de condiciones / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Omisión de demandar actos administrativos determinantes
SÍNTESIS DEL CASO: La entidad solicitó la declaratoria de nulidad de sus propios actos administrativos en los que adjudicó una convocatoria pública para la construcción de proyectos de vivienda.
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE LESIVIDAD – Requisitos / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE LESIVIDAD – Presupuestos / CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN DE LESIVIDAD / ACCIÓN DE LESIVIDAD – Diferencia con revocatoria directa
Resulta fundamental recordar que la acción ejercida por la entidad (conocida como acción de lesividad) procede cuando la administración haya expedido un acto que considere opuesto la Constitución o la ley, no esté conforme con el interés público o social, o causen un agravio injustificado a una persona, pero sobre el que no se reúnan los requisitos para que proceda la revocación directa (artículos 69 del CCA y 93 de CPACA), como ocurre cuando la administración no logra obtener el consentimiento previo, expreso y escrito del particular, en los casos en los que el acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica particular o haya reconocido un derecho (artículos 70, 73 y 74 del CCA y 94, 95 y 97 del CPACA). NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de julio de 2014, exp. 47830.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 69 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 93 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 70 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 73 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 74 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 94 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 95 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 97
ACCIÓN DE LESIVIDAD / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Presupuestos de la legitimación de la administración para demandar sus propios actos cuando no proceda la revocatoria directa
Las entidades públicas están legitimadas para demandar sus propios actos (así como están legitimadas para presentar otras pretensiones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como ocurre en el caso de las controversias contractuales) cuando los consideren lesivos de sus propios intereses, del ordenamiento jurídico o de los derechos de los ciudadanos, y cuando ya no puedan revocarlos de manera directa. Justamente, el artículo 136 del CCA estableció un plazo específico de 2 años para que “una persona de derecho público demande su propio acto […] contados a partir del día siguiente al de su expedición”. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 1 de febrero de 1979, exp. 2199.
ACCIÓN DE LESIVIDAD / ACCIÓN DE NULIDAD SIMPLE – Demanda de la administración contra sus propios actos / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD – Dos años desde el día siguiente de la expedición del acto cuya nulidad se pretende / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Presupuestos en casos de antinomia
En el caso que ocupa la atención de la S., la entidad presentó la demanda “en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo”. En consecuencia, es claro que en el presente asunto (como se precisó en el recurso de apelación) se acudió a un contencioso objetivo de legalidad, con miras a la protección del orden jurídico. Ante el panorama descrito, no existe duda de que la oportunidad para presentar la demanda se gobierna por lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 136 del CCA, esto es, 2 años contados desde la expedición del acto cuya nulidad se pretende. Por lo anterior, a pesar de la aparente antinomia que se produciría entre el artículo 87 del CCA y lo dispuesto en el artículo 136 sobre la solicitud de nulidad de sus propios actos, en este caso particular, la entidad ejerció la acción simple de nulidad, y a ella ciñó sus pretensiones, las que estuvieron encaminadas, única y exclusivamente, a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos en examen. En todo caso, si en gracia de discusión pudiera llegar a identificarse una antinomia, es notorio que la posición que garantiza, de mejor manera, el derecho de acceso a la administración de justicia por parte de la administración (artículo 229 de la Constitución) es la que establece el numeral 7 del artículo 136 del CCA. Razones suficientes que llevarán a la S. a modificar la decisión de primera instancia en lo relativo a la declaratoria oficiosa de la caducidad, y a emitir un pronunciamiento de fondo sobre la controversia. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 10 de mayo de 2017, exp. 54324.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 7 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 229
ACCIÓN DE LESIVIDAD / ACCIÓN DE NULIDAD SIMPLE – Demanda de la administración contra sus propios actos / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Por falta de disponibilidad presupuestal / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Por falta de titularidad de predios / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Improcedencia por no fundamentar las pretensiones de la demanda / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Debe indicarse las normas en las que debería fundamentarse
Las razones esgrimidas por la entidad para solicitar la declaratoria de nulidad del acto de adjudicación se circunscribieron a dos reproches concretos: la falta de disponibilidad presupuestal y la falta de titularidad de los predios, lo que, en sentir de la parte actora, violaba los artículos 25 numeral 5 de la Ley 80 de 1993 y de 96 de la Ley 812 de 2003. Frente a la última disposición referida , esta S. observa que la entidad no presentó, ni en la demanda ni en el correspondiente recurso de apelación, una razón para fundamentar su pretensión, sino que se limitó a citar la norma (contenida en la ley que aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, Hacia un Estado Comunitario), cuyo carácter genérico sobre el estímulo a la oferta de vivienda para la población más vulnerable y ante la falta de un reproche concreto, impiden un pronunciamiento de fondo. De cara al juicio de nulidad planteado por la entidad, frente a actos administrativos que desconocerían las normas en la que debían fundarse, la administración señaló, en lo que toca al Estatuto Contractual, que el acto administrativo demandado inducía a error a los proponentes y desconocía las disposiciones pertinentes sobre la necesidad de disponibilidad del presupuesto público.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 25 NUMERAL 5 / LEY 812 DE 2003 – ARTÍCULO 96
NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Se debe tener en cuenta el tipo de convocatoria pública que tuvo lugar / NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ESTATAL – Presupuestos cuando la convocatoria no termina con la adjudicación del contrato, sino con adjudicación de anteproyecto / OBLIGACIÓN DEL CONTRATANTE FRENTE AL PLIEGO DE CONDICIONES /...
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