SENTENCIA nº 25000-23-26-000-2011-00579-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B) del 18-11-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 18 Noviembre 2021 |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-2011-00579-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Niega
SÍNTESIS DEL CASO: El IDU contrató a precio global la construcción de un tramo de la Avenida Ciudad de Cali y el contratista reclama el incumplimiento de la entidad así como el restablecimiento del equilibrio económico del contrato. La primera instancia negó las pretensiones porque las partes suscribieron contratos adicionales para superar las circunstancias que generaron demoras en la ejecución y la actora los suscribió sin salvedades. Se confirma la sentencia porque no hay prueba de las obligaciones presuntamente incumplidas ni de los desequilibrios alegados.
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE OBRA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – No probado / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – No probado / INCUMPLIMIENTO DE LA CARGA PROBATORIA / ACLARACIÓN DE VOTO / SALVEDADES EN EL ACTA DE PRÓRROGA DEL CONTRATO ESTATAL
[E]l contratista reclamó en la demanda la declaratoria de incumplimiento de su contraparte por el inicio tardío de la ejecución, la no entrega oportuna de predios y diseños, la falta de idoneidad y oportunidad de los diseños, la no ejecución de labores de demolición y el no retiro de escombros; simultáneamente deprecó el restablecimiento del equilibrio económico del contrato por mayor permanencia en obra y mayores cantidades de obra derivadas de demoras en la ejecución que se atribuyen a la contratante, y de la necesidad de ejecutar trabajos que la administración no ejecutó pese a que le correspondían o cuya necesidad derivó de la entrega tardía e imprecisa de los diseños. Para el a quo las pretensiones no estaban llamadas a prosperar porque las partes adicionaron de mutuo acuerdo el plazo y valor del contrato, además, por haberse pactado un precio global por la obra no es posible reclamar mayores costos; la apelante insiste en los incumplimientos y desequilibrios alegados sobre la precisión de que las adiciones no se pactaron para paliar los efectos económicos del incumplimiento y del desequilibrio en tanto estos solo se pudieron verificar en forma posterior. Conforme a lo expuesto debe determinarse, en primer lugar, si el Instituto de Desarrollo Urbano incumplió sus obligaciones contractuales y las consecuencias que de ello derivaron para las partes, para lo cual será necesario precisar las obligaciones y derechos que el contrato asignaba a cada uno de sus extremos en relación con los puntos materia de controversia; en segundo término, se abordará el análisis del equilibrio económico lo que impone verificar, de un lado, si la administración varió las condiciones ofrecidas al contratista y, de otro, si el alza en los precios del asfalto y las lluvias presentadas durante la ejecución eran imprevisibles y afectaron de manera grave la economía del contratista. Desde ahora se advierte que, en buena parte, lo reclamado a título de desequilibrio económico guarda identidad con los presuntos incumplimientos del IDU y no se atribuye en la demanda a circunstancias imprevistas sino al actuar antijurídico de la contratante quien, a juicio de la actora, no honró sus obligaciones contractuales lo cual generó mayores costos durante la ejecución; así las cosas, debe deslindarse aquello que corresponde verdaderamente a un incumplimiento contractual aunque se lo haya denominado también desequilibrio económico y determinar, conforme a la realidad del caso, si se presentaron los incumplimientos y desequilibrios alegados. La sentencia será confirmada porque el contratista no acreditó con suficiencia que las obligaciones que estima incumplidas estuvieran exclusivamente previstas a cargo de la contratante ni la forma y condiciones en que debían cumplirse, por el contrario, las evidencias parciales aportadas permiten advertir que algunas de ellas estaban a cargo de la contratista; de otro lado, tampoco se demostró el rompimiento del equilibrio financiero del contrato en ausencia de los elementos de juicio objetivos que permitan verificar si efectivamente la administración varió las obligaciones inicialmente pactadas y la forma en que fueron estimados los costos de la oferta.
DIFERENCIA ENTRE LA RESPONSABILIDAD POR INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO Y DESEQUILIBRIO FINANCIERO DEL CONTRATO ESTATAL / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑO ANTIJURÍDICO / PROCEDENCIA DE LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL – Presupuestos para la configuración y declaratoria / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Definición / RUPTURA DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Eventos de configuración / RESTABLECIMIENTO DEL EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO – Presupuestos
El contrato, fuente natural de las obligaciones, da origen a compromisos a cargo de quienes lo suscriben por razón del concurso de sus voluntades que, según el artículo 1602 del Código Civil “es ley para los contratantes” y, en esas condiciones el ordenamiento jurídico privilegia la posibilidad de reclamar judicialmente por las consecuencias del incumplimiento, en efecto, el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo aplicable a la presente actuación prevé como una de las posibilidades derivadas de la acción de controversias contractuales la de pedirle al juez del contrato que declare el incumplimiento y disponga la reparación de los perjuicios derivados de este. Sin duda el comportamiento de uno de los contratantes respecto de sus obligaciones sirve de título para reclamar, por parte del contratante cumplido, el resarcimiento de los perjuicios derivados de la transgresión de su contraparte al acuerdo que rige su relación jurídica, tal posibilidad encuentra fundamento en el artículo 90 superior, por virtud del cual cuando el Estado causa un daño antijurídico está llamado a resarcirlo y, de igual manera, en las disposiciones del Código Civil (artículo 1546 y 1613 a 1616) que regulan la responsabilidad por el incumplimiento contractual. La aplicación de la cláusula general de responsabilidad del Estado (artículo 90 Superior) como las normas civiles y comerciales aplicables a los contratos dan lugar a la reparación plena de los perjuicios, esto es, permiten reclamar la indemnización de todos y cada uno de los daños causalmente ligados con el incumplimiento; por su parte, la figura del desequilibrio financiero está prevista para evitar que situaciones posteriores a la suscripción del contrato afecten la ecuación económica atendido el hecho de que quien acude como colaborador de la administración no quede llamado a soportar las situaciones financieras adversas graves e imprevisibles que puedan surgir durante la ejecución. La jurisprudencia de la Sección ha sido reiterativa en aceptar que existen diferentes eventos que pueden dar lugar a la ruptura del equilibrio financiero del contrato: (i) el acaecimiento de hechos imprevistos, imprevisibles e irresistibles, esto es, factores externos y ajenos a las partes, (ii) el ejercicio de la voluntad de la administración en ejercicio de los poderes su supremacía dentro de la relación contractual y, (iii) la expedición una decisión estatal derivada del ejercicio de sus poderes soberanos, con la potencialidad para afectar situaciones propias de la relación negocial. (…) Se concluye entonces que el equilibrio contractual puede alterarse (i) por situaciones ajenas a las partes, caso en el cual estas deben ser imprevisibles e irresistibles, y (ii) por decisión de la administración, en ejercicio del poder soberano o del ius variandi que le permite introducir variaciones a los acuerdos en aras de la satisfacción del interés general; en estos eventos, conforme lo prevé el artículo 5 de la Ley 80 de 1993, el contratista tiene derecho a que el valor intrínseco del contrato no se altere. Aunque la norma en cita prevé que esa obligación de restablecer el equilibrio económico del contrato también deriva del incumplimiento contractual, en tanto señala que “si dicho equilibrio se rompe por incumplimiento de la entidad estatal contratante, tendrá que restablecerse la ecuación surgida al momento del nacimiento del contrato”, la jurisprudencia ha aceptado que los eventos de incumplimiento del contrato dan lugar a una reparación plena de perjuicios y no únicamente al mentado restablecimiento en razón de los argumentos expuestos líneas atrás. En síntesis, el incumplimiento del contrato corresponde a un desconocimiento antijurídico de lo pactado y da lugar a la parte cumplida a reclamar la indemnización plena de los perjuicios, mientras que la ruptura del equilibrio contractual ha de obedecer a hechos posteriores externos e imprevisibles o decisiones jurídicas de la administración, caso en el cual solo está obligada a llevar al contratista a un punto de no pérdida o a restablecer la ecuación inicial del contrato cuando ha introducido modificaciones unilaterales que la desequilibren.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1602 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1546 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1613 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1616 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 5
INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – Presupuestos para probarlo / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO – No probado
El Instituto de Desarrollo Urbano dictó el pliego de condiciones para la contratación de las obras de “construcción de la Avenida Ciudad de Cali desde la Transversal 91 hasta el aproche oriental de los puentes vehiculares sobre el brazo del humedal J.A. en Bogotá D.C.” con un plazo de ejecución de nueve meses, una fase de preconstrucción de un mes, siete meses de construcción y uno para el recibo final. Sin...
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