SENTENCIA nº 25000-23-26-000-2008-10208-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A) del 02-07-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 02 Julio 2021 |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-2008-10208-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Anulación de acto administrativo tributario sobre pago de parafiscales / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – Nulidad del Decreto 2996 de 2004 / EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / POTESTAD REGLAMENTARIA – Abuso / DAÑO CAUSADO POR ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Nulidad del Decreto 2996 de 2004 por desconocimiento de la reserva de ley para la consagración de una norma tributaria para la imposición de tributos / APORTE PARAFISCAL / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO – Presupuesto por declaratoria de inexequibilidad de normas tributarias / INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Presupuestos de responsabilidad del Estado / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Deber de agotar procedimiento administrativo encaminado a provocar un pronunciamiento de la Administración sobre la devolución de los dineros pagados como aportes parafiscales / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Una vez agotado el procedimiento administrativo, se obtiene un acto administrativo enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Quien pretenda la devolución de unos dineros pagados como cancelación de un tributo y no adelante el respectivo procedimiento administrativo, se configuraría una situación jurídica consolidada que no admitiría discusión en sede del medio de control de reparación directa o de reparación de perjuicios causados a un grupo / DAÑO CIERTO – No se configura cuando el contribuyente al haber omitido el procedimiento establecido por el legislador habría convalidado el cobro efectuado por la Administración
SÍNTESIS DEL CASO: La Cooperativa de Trabajo Asociado - Pro - Interés Social - C. C.T.A. (en adelante la Cooperativa o C.) pretende la declaratoria de responsabilidad de la Nación -Ministerio de la Protección Social, el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- ICBF, por los daños ocasionados a causa del pago de aportes parafiscales en el periodo comprendido entre noviembre de 2004 y diciembre de 2006, con base en el Decreto 2996 de 2004, el cual fue declarado nulo por el Consejo de Estado a través de sentencia del 12 de octubre de 2006 (Exp. 15214).
PROBLEMA JURÍDICO: De acuerdo con los argumentos planteados en el recurso de apelación, corresponde a la Sala “determinar la responsabilidad patrimonial o no de los demandados como consecuencia de la expedición ilegal del Decreto 2996 de 2004” que fue declarado nulo por el Consejo de Estado.
PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / FACTORES DETERMINANTES DE LA COMPETENCIA / FACTOR FUNCIONAL / COMPETENCIA – Por razón de la cuantía / FACTOR OBJETIVO
La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que el proceso tiene vocación de doble instancia. En efecto, para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2008 tuviera apelación ante esta Corporación, la cuantía debía ser equivalente o superior a los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, es decir, el valor de $230’750.000. En este caso, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 446 de 1998 y el numeral 2º del artículo 20 del CPC, la pretensión mayor se fijó en $564’782.152, por concepto de daño emergente -los dineros pagados como aportes parafiscales entre noviembre de 2004 y diciembre de 2006- (fl. 3 c. ppal.), de modo que el presente asunto puede ser conocido por el Consejo de Estado en segunda instancia.
FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 43 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 20 NUMERAL 2
CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Desde la ejecutoria de la sentencia mediante la cual se declaró la nulidad parcial del Decreto 2996 de 2004 / DAÑO CAUSADO POR ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Nulidad del Decreto 2996 de 2004
El numeral 8º del artículo 136 del CCA, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, reguló lo concerniente a la caducidad de las acciones, en el sentido de señalar que, en materia de reparación directa, este término debía computarse desde el día siguiente del acaecimiento del hecho u omisión causante del daño. De acuerdo con las consideraciones fácticas y jurídicas de la demanda, el daño reclamado se habría concretado con la declaratoria de nulidad del Decreto 2996 del 8 de septiembre de 2004, que mientras estuvo vigente surtió sus efectos e implicó para la accionante el cumplimiento de la obligación de hacer aportes parafiscales entre noviembre de 2004 y diciembre de 2006. En ese contexto, el término de caducidad debe computarse desde la ejecutoria de la sentencia del 12 de octubre de 2006, mediante la cual el Consejo de Estado declaró la nulidad parcial del Decreto 2996 de 2004. En tal sentido, como dicha providencia fue notificada mediante edicto fijado entre el 23 y el 25 de octubre de 2006, quedó ejecutoriada el 30 de octubre siguiente. Así las cosas, el término de caducidad corría hasta el 31 de octubre de 2008; y como la demanda fue presentada el 12 de mayo de 2008 (fl. 2 c. ppal.), se entiende que el derecho de acción fue ejercido oportunamente.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 44
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Presupuestos / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA FORMAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL – Definición / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA
La legitimación en la causa tiene dos dimensiones: la formal y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones, de modo que quien formula la demanda se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se atribuye el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva. A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que el demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró la responsabilidad endilgada en la demanda. La Cooperativa de Trabajo Asociado - Pro - Interés Social - C. C.T.A. se encuentra legitimada en la causa por activa, toda vez que se encuentra acreditado que, en virtud de lo previsto en el Decreto 2996 de 2004 efectuó pagos de aportes parafiscales a favor del SENA, el ICBF y diversas cajas de compensación familiar, durante el período comprendido entre noviembre de 2004 y diciembre de 2006. En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, se verifica que los daños que se invocan en la demanda provienen de actuaciones y omisiones que se imputan directamente al SENA y al ICBF, por ser las entidades que directamente recibieron los aportes parafiscales. La Sala recuerda que en el recurso de apelación se cuestionó la decisión de declarar probada la falta de legitimación por pasiva del Ministerio de la Protección Social, en atención a que fue esa entidad la que expidió el Decreto 2996 de 2004, en virtud del cual la demandante efectuó unos aportes parafiscales, de manera que estaba llamado a responder porque su actuación fue la que causó el daño antijurídico alegado. Estos argumentos se abren paso, toda vez que en el presente asunto se plantea un debate sobre la reparación del daño antijurídico supuestamente sufrido por la accionante con la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter general expedido por el Ministerio de la Protección Social y es esta entidad, en principio, la llamada a resistir las pretensiones de condena, dado que fue la autoridad que expidió el acto administrativo tributario. En tal sentido, se modifica la decisión de excluir del presente litigio a la mencionada cartera ministerial, en atención a que no carece de legitimación formal en la causa. En este punto la Sala precisa que las entidades accionadas se encuentran legitimadas en la causa únicamente en relación con las imputaciones y pretensiones específicas enfiladas en su contra en el libelo introductorio. Así, el Ministerio de la Protección Social está llamado a resistir las pretensiones relacionadas con la expedición ilegal del Decreto 2996 de 2004, mientras que las demás accionadas hallan su legitimación formal en relación con las pretensiones relativas a la restitución de los dineros recaudados por concepto de aportes parafiscales.
POTESTAD REGLAMENTARIA – Abuso / DAÑO CAUSADO POR ANULACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Nulidad del Decreto 2996 de 2004 por desconocimiento de la reserva de ley para la consagración de una norma tributaria para la imposición de tributos / APORTE PARAFISCAL / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO – Presupuesto por declaratoria de inexequibilidad de normas tributarias / INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Presupuestos de responsabilidad del Estado / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Deber de agotar procedimiento administrativo encaminado a provocar un pronunciamiento de la Administración sobre la devolución de los dineros pagados como aportes parafiscales / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Una vez agotado el procedimiento administrativo, se obtiene un acto administrativo enjuiciable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / EFECTOS DE LA INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA – Quien pretenda la devolución de unos dineros pagados como...
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