SENTENCIA nº 25000-23-26-000-2011-00182-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A) del 23-10-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 23 Octubre 2020 |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-2011-00182-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega
MULTA AL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA - Atraso en la ejecución de obra pública / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO
SÍNTESIS DEL CASO: El Instituto de Desarrollo Urbano impuso una multa a su contratista Unión Temporal Prourbanos JS por incumplimiento del cronograma de obra, al haber incurrido en atraso de la ejecución del tramo de la Avenida 72 entre carreras 25 y 35 de la ciudad de Bogotá. El apelante adujo violación del debido proceso porque no se cumplió el establecido en el contrato y porque no fueron llamados a la audiencia de descargos los miembros de la unión temporal, y falsa motivación, porque en dicha audiencia se comprometió a dar al servicio la vía en una determinada fecha, y cumplió con este compromiso.
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA / FACTOR OBJETIVO / FACTOR FUNCIONAL
Le corresponde a la Sala resolver en segunda instancia el presente proceso, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 -, norma vigente al momento de presentación de la demanda, según la cual el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia. Adicionalmente, conoce la Sala del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 27 de marzo de 2014, en proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación, dado que el valor de la mayor de las pretensiones a título de perjuicios materiales ascendió a $2.206’397.832, por concepto de las utilidades dejadas de percibir por los demandantes, a consecuencia de no haber podido participar en licitaciones en las que hubiesen podido presentar ofertas ante distintas entidades distritales, mientras que el monto exigido en la época de presentación de la demanda para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de controversias contractuales tuviera vocación de doble instancia era de $ 267.800.000.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / LEY 446 DE 1998
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / PLAZO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / TÉRMINO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO / INOPERANCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN
De conformidad con lo dispuesto por el numeral 10 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 -modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998-, la caducidad de la acción de controversias contractuales es de dos años. Cuando el contrato es susceptible de liquidación, debe contarse a partir de la misma o de vencido el término para efectuarla de común acuerdo o en forma unilateral; en el presente caso, se trató de un contrato de obra pública que, por lo tanto, era susceptible de liquidación; no obstante, se observa que dicho contrato aún no había terminado y se hallaba en ejecución cuando se profirió el acto administrativo demandado, Resolución No. 357 del 19 de febrero de 2009, confirmada por Resolución No. 1347 del 24 de abril de 2009. En tales condiciones, aún contando el término de caducidad desde la ejecutoria de este acto administrativo y aún sin tener en cuenta el trámite de conciliación prejudicial que se llevó a cabo, se advierte que la demanda fue presentada en tiempo, el 9 de marzo de 2011.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 44
PROBLEMA JURÍDICO: Teniendo en cuenta los hechos probados y los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, le corresponde a la Sala establecer si el acto administrativo por medio del cual el Instituto de Desarrollo Urbano IDU le impuso una multa a su contratista, Unión Temporal Prourbanos JS, está viciado de nulidad por haber violado el debido proceso y estar incurso en falsa motivación, tal y como se alegó por el apelante.
MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL / SANCIÓN PECUNIARIA / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / COMPETENCIA PARA IMPONER MULTAS UNILATERALMENTE / MULTA AL CONTRATISTA / MORA DEL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO PARCIAL DEL CONTRATO
Por su naturaleza y finalidad, las multas en materia de contratación estatal han sido concebidas como sanciones pecuniarias de control de la ejecución contractual, tendientes a constreñir o inducir al contratista al exacto cumplimiento de sus obligaciones, para que las mismas se ejecuten en la forma y tiempo previstos en el contrato. Esto es así por cuanto el negocio jurídico celebrado por las partes, si bien tiene un objeto determinado, a cuya obtención apuntan las estipulaciones contractuales, usualmente establece la manera como se deben ejecutar las prestaciones y las distintas etapas o plazos de los trabajos y labores a cargo del contratista, que son necesarios para garantizar la correcta ejecución del objeto contractual. Es así como, de tiempo atrás, los estatutos de contratación estatal consagraron la facultad de las entidades públicas regidas por sus normas, de imponer, unilateralmente, a través de actos administrativos, sanciones pecuniarias a sus contratistas en caso de mora o incumplimiento parcial de sus obligaciones, las cuales fueron denominadas multas.
CONTRATO DE OBRA / CONTRATO ESTATAL / APLICACIÓN DE LA RETROSPECTIVIDAD DE LA LEY / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / COMPETENCIA PARA IMPONER MULTAS UNILATERALMENTE
El Contrato de Obra No. 52 en virtud del cual se expidió el acto administrativo objeto de la presente controversia, suscrito por las partes el 18 de septiembre de 2007, es un contrato estatal regido por la Ley 80 de 1993, estatuto que, a diferencia de los anteriores, no contempló expresamente la facultad de las entidades estatales para imponer, unilateralmente, las multas que hubieran sido pactadas en los contratos regidos por sus normas, tal y como lo estableció la jurisprudencia de esta Corporación. No obstante, para la fecha de su celebración, ya había sido expedida la Ley 1150 de 2007, la cual entró a regir, según el artículo 33, seis meses después de su promulgación, que se produjo el 16 de julio de 2007. El artículo 17 de esta ley, consagró nuevamente la facultad de las entidades estatales de imponer unilateralmente las multas pactadas en sus contratos y, así mismo, le otorgó efectos retrospectivos a dicha facultad, respecto de aquellos contratos que se hallaran en ejecución cuando la ley entró a regir, en los cuales se hubiera pactado la cláusula de multas. (…) dado que, en el caso del Contrato de Obra No. 52 de 2007, las partes habían pactado la cláusula de multas, con la facultad de la entidad para imponerlas a través de acto administrativo, y en virtud de la expresa autorización del parágrafo transitorio del artículo 17 transcrito, la entidad tenía competencia para expedir las Resoluciones 357 del 19 de febrero y 1347 del 24 de abril de 2009. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 20 de octubre de 2005, Exp. 14579, C.G.R.V..
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / LEY 1150 DE 2007 - ARTÍCULO 17 / LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 33
DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / DERECHO AL DEBIDO PROCESO CONTRACTUAL / ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO / SANCIÓN CONTRACTUAL / PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL
Como es bien sabido, el debido proceso es un derecho fundamental de consagración constitucional -art.29- , que se predica tanto de las actuaciones judiciales como de las administrativas, y que apunta a garantizar el derecho de audiencia y defensa de las personas en aquellas situaciones en que sus derechos pueden verse afectados por una decisión judicial o por un acto administrativo. Dado que, en materia de contratación, las entidades estatales también profieren actos administrativos que afectan la situación jurídica de sus contratistas, la jurisprudencia de tiempo atrás reconoció que, también en relación con estos actos, la administración está impelida a respetar el debido proceso, en especial cuando se trate de actos administrativos sancionatorios. Y ha...
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