SENTENCIA nº 66001-33-33-001-2012-00141-01 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA NOVENA ESPECIAL DE DECISIÓN) del 13-08-2021
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Fecha de la decisión | 13 Agosto 2021 |
| Número de expediente | 66001-33-33-001-2012-00141-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | Sala Plena |
MECANISMO DE REVISIÓN EVENTUAL EN ACCIÓN DE GRUPO / CASO CONCRETO - Efectos «ex nunc» y «ex tunc» de una sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general. Situaciones jurídicas consolidadas y no consolidadas en materia tributaria. Medio de control idóneo para obtener la devolución de lo pagado por concepto de tributos y/o sanción derivada / REVISIÓN EVENTUAL EN LAS ACCIONES POPULARES Y DE GRUPO – Finalidad
Con el fin de implementar un instrumento jurídico o mecanismo judicial a través del cual el Consejo de Estado tuviera competencia, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, para conocer en ciertos eventos de las acciones populares y de grupo, ante la entrada en vigor y operación de los juzgados administrativos, con la consecuente modificación de las competencias en este tipo de acciones, la Ley 1285 de 2009 creó la revisión eventual para tales medios de control, cuyo propósito principal consistió en unificar jurisprudencia.
FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la facultad de revisión eventual por parte del Consejo de Estado, ver: Corte Constitucional, sentencia C-173 de 2008. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia de 14 de julio de 2009, expediente 200012331000200700244 01 (IJ)AG, M.P.M.F.G..
SENTENCIA QUE DECLARA LA NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – Efectos ex nunc y ex tunc / DECLARATORIA DE NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – Conlleva una consecuencia restitutoria / EFECTOS EX TUNC DE LA SENTENCIA – Solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas
Respecto de las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general, demandado a través del medio de control previsto en el artículo 137 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 189 ibidem no señala ningún efecto en el tiempo que deba dársele a esa decisión; tema que ha sido abordado por la jurisprudencia de esta Corporación, a partir de las diferencias que existen entre declaración de nulidad y de inexequibilidad. Concretamente, la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria, como lo señala el artículo 1746 del Código Civil: […] Esta consecuencia resarcitoria implica, en materia contenciosa administrativa, que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc, ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior. Sin embargo, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. No ocurre lo mismo respecto de las situaciones consolidadas que ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, por cuanto los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1746
ANULACIÓN DE UN ACTO GENERAL – No conlleva la nulidad de los actos particulares derivados, pues es indispensable que sean cuestionados en sede administrativa y judicial
Esta decisión también indicó que los actos administrativos particulares derivados, subsisten por sí mismos con todos sus atributos sin que se vean afectados por la decisión de anulación del acto general en que se fundamentaron, pues no existe la figura de la «nulidad consecuencial o por consecuencia» o «nulidad ex officio». En otras palabras, la anulación del acto general no conlleva la nulidad de los actos particulares derivados, pues es indispensable que sean cuestionados en sede administrativa y judicial. […] Así las cosas, la declaración de nulidad de un acto administrativo general no necesariamente afecta las decisiones particulares o derivadas, por cuanto ello pende de si están o no consolidadas y, mucho menos, conlleva su invalidación automática, consecuencial o ex oficio.
SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS – En materia tributaria / SITUACIONES JURÍDICAS NO CONSOLIDADAS – En materia tributaria / DEVOLUCIÓN O RECUPERACIÓN DE UN IMPUESTO QUE NO SE DEBÍA - El contribuyente tiene la carga de solicitar a la entidad recaudadora el resarcimiento por vía administrativa, previo acudir, dentro de la oportunidad legal, a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
Para definir si una situación jurídica en esta materia está consolidada o no, se debe establecer si el contribuyente afectado cuenta aún con medios administrativos y/o judiciales para la recuperación del tributo pagado en exceso o no debido con ocasión del acto administrativo general declarado nulo. Ha sido criterio reiterado de la Corporación y, recientemente, de la Sala Especial de Decisión No. 4 que, ante una pretensión de devolución o recuperación de un impuesto que no se debía, el contribuyente tiene la carga de solicitar a la entidad recaudadora el resarcimiento por vía administrativa porque así lo impone la regulación rectora y, en caso de no obtener una respuesta favorable, acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de 4 meses previsto en el literal d) de numeral 2 del artículo 164 del CPACA. […] La carga descrita, también se predica respecto de las sanciones que impongan las entidades recaudadoras por el no pago de tributos, por cuanto respecto de esas decisiones se debe agotar la vía administrativa, previo acudir, dentro de la oportunidad legal, a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho […]. Así pues, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter general que estableció un tributo tiene efectos ex tunc solo en aquellas situaciones jurídicas que no se encuentran consolidadas, porque el contribuyente afectado aún intenta en sede administrativa y/o judicial la devolución del valor pagado en exceso o no debido.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el procedimiento administrativo que se debe agotar para obtener la devolución de los pagos en exceso o de lo no debido originados en obligaciones tributarias, ver: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 25 de febrero de 2021, expediente 76001-23-33-000-2012-00349-01(23397), M.P.M.S.G.A..
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHO – Medio de control idóneo para obtener la devolución de lo pagado por concepto de tributos y/o sanción derivada
Como se vislumbró en el acápite que antecede, el administrado cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, el cual, en los términos de la Sección Cuarta de esta Corporación, resulta idóneo para obtener el reintegro de lo indebidamente pagado por un tributo declarado ilegal o inconstitucional. Lo anterior, por cuanto permite revisar la legalidad de los actos administrativos y determinar el perjuicio que estos causan a los particulares. En el caso de la devolución del pago de lo no debido, esa finalidad se concreta en el examen del acto que negó (total o parcialmente) el reintegro de la obligación tributaria pagada sin que existiera fundamento legal para ello.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138
DEVOLUCIÓN DE TRIBUTOS Y SANCIONES POR DECLARATORIA DE NULIDAD DEL ACTO GENERAL O DE INEXEQUIBILIDAD DE LA NORMA QUE AUTORIZÓ SU COBRO / DAÑO ANTIJURÍDICO / REPARACIÓN DIRECTA
En el caso de la devolución de tributos y sanciones no puede hablarse de la existencia de un daño antijurídico y de la configuración de responsabilidad extracontractual del Estado por la mera declaratoria de nulidad del acto general o de inexequibilidad de la norma que autorizó su cobro. Esto es así, porque los pagos que se realizan en vigencia de actos generales o normas que posteriormente desaparecen del ordenamiento jurídico, no tienen la condición de antijurídicos, toda vez que los contribuyentes estaban legítimamente obligados a realizar tales erogaciones, en otras palabras, se encontraban en el deber legal de soportar la carga impuesta. Lo...
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