SENTENCIA nº 68001-23-31-000-2009-00303-01 de Consejo de Estado (SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A) del 04-06-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 04 Junio 2021 |
| Número de expediente | 68001-23-31-000-2009-00303-01 |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / DEPARTAMENTO / CRÉDITO / CONTROL DE LEGALIDAD / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONTRATO ESTATAL / ACTO JURÍDICO / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PROCESO LIQUIDATORIO / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / ENTIDAD ESTATAL / DECLARACIÓN DE LA VOLUNTAD / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / CAUSALES DE NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONCEPTO DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN JUDICIAL DEL CONTRATO ESTATAL / NEGOCIO JURÍDICO / PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ACREENCIAS LABORALES / LIQUIDADOR
[En el caso concreto sobre la naturaleza jurídica de las resoluciones expedidas por el liquidador de la ESE] Este enunciado normativo [artículo 7 del Decreto Ley 254 de 2000], que estaba vigente cuando se expidió el Decreto Departamental 0039 de 2007, es aplicable a la liquidación de una empresa social del Estado del orden departamental, como la E.S.E (…) pues así lo dispuso el parágrafo 1 de su artículo 1 (…) En concordancia con ello, en el artículo 10 del Decreto Departamental 0039 de 2007 también se estableció que los actos del liquidador de la ESE (…) relativos a la aceptación y rechazo de créditos constituyen actos administrativos y, como tales, serían objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…) Si bien las resoluciones expedidas por el liquidador de la entidad guardan relación con el contrato (…) celebrado con (…) en tanto ese acto jurídico se adujo como fuente de las acreencias reclamadas en el proceso liquidatorio, no tienen carácter contractual. Los actos administrativos contractuales son las declaraciones unilaterales de voluntad de la entidad estatal contratante, en ejercicio de la función administrativa, que tienen carácter decisorio y que se expiden con motivo u ocasión de la actividad contractual. De acuerdo con esta caracterización, se califican como tales, entre otros: el que declara la caducidad del contrato en virtud de la competencia establecida en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993; el que ordena su terminación por configurarse alguna de las causales de nulidad previstas en los numerales 1, 2, y 4 del artículo 44 de la misma Ley; el que lo liquida unilateralmente según lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.(…) Las Resoluciones (…) expedidas por el liquidador de la ESE (…) no tienen carácter contractual: si bien guardan relación con el contrato (…) por cuanto ese fue el título que se adujo para pedir el reconocimiento de la acreencia, lo cierto es que se expidieron en el marco de un procedimiento administrativo independiente que tiene por objeto, entre otras cosas, el desarrollo de una serie de actos complejos tendientes a realizar los activos de la entidad y solucionar su pasivo externo. En este sentido, la Subsección ha dicho que a pesar de que la acreencia rechazada en el proceso de liquidación emane de la ejecución de un contrato, el acto administrativo que contiene esa decisión no es de naturaleza contractual, puesto que se produce en el escenario de una actuación administrativa posterior, diferente y desligada de la relación negocial de la cual se deriva la reclamación.(…) Conforme a lo anterior, la Sala encuentra que uno de los reparos formulados por el apelante está justificado. A diferencia de lo que concluyó el Tribunal, las Resoluciones (…) proferidas por el liquidador de la ESE (…) no constituyen actos administrativos contractuales. Por lo tanto, la acción procedente para debatir su legalidad era la de nulidad y restablecimiento del derecho (CCA, art. 85), mas no la de controversias contractuales (CCA, art. 87). (…) La acción de controversias contractuales está instituida para que cualquiera de las partes pida que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Las pretensiones que formuló la demandante, dentro de las cuales se incluyó la liquidación judicial del contrato (…) tienen este objeto. Por ende, en principio, la acción se escogió debidamente, y sería procedente pronunciarse de fondo sobre ellas, máxime cuando el negocio jurídico no se liquidó, o por lo menos no hay prueba de ello en el proceso.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 254 DE 2000 – ARTÍCULO 7 / LEY 1105 DE 2006 / DECRETO DEPARTAMENTAL 055 DE 2004 – ARTÍCULO 40 / DECRETO DEPARTAMENTAL 055 DE 2004 – ARTÍCULO 41 / CÓDIGO CIVIL / DECRETO DEPARTAMENTAL 0039 DE 2007 – ARTÍCULO 6 / DECRETO DEPARTAMENTAL 0039 DE 2007 – ARTÍCULO 1 PARAGRAFO 1 / DECRETO DEPARTAMENTAL 0039 DE 2007 – ARTÍCULO 10 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 18 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 44 NUMERALES 1, 2 Y 4 / LEY 1150 DE 2007 – ARTÍCULO 11 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2007, exp. 16370. C.P R.S.C.P. y sentencia del 20 de febrero de 2020, exp. 40315. C.P M.N.V.R. (e). Consideración jurídica 4.1.3:
DOCUMENTO / RECURSO DE REPOSICIÓN / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REPOSICIÓN / ACREENCIAS LABORALES / CONTRATO ESTATAL / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / DERECHO PRIVADO / NORMA DE DERECHO PRIVADO / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD / SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDADOR / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA
De acuerdo con los documentos que reposan en el expediente, (…) por conducto de apoderado, interpuso recurso de reposición contra la Resolución (…) en el que pidió que se revocara la decisión y en su lugar, se aceptara la acreencia presentada con fundamento en el contrato (…) Para sustentar la impugnación, adujo que el valor del contrato era indeterminado (…) De otro lado, afirmó que la Ley 80 de 1993 no condicionó el perfeccionamiento del contrato estatal a la expedición del registro presupuestal, ya que esta operación es un requisito para la ejecución del contrato que consiste en afectar de forma definitiva los recursos afectos al pago de las obligaciones dinerarias de la Administración. Finalmente, argumentó que el contrato (…) se regía exclusivamente por el derecho privado según lo previsto en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, por lo que la existencia del contrato dependía únicamente del acuerdo de voluntades. Con base en esos razonamientos, impugnó la motivación de la Resolución (…) y pidió el reconocimiento de la acreencia, para lo cual anexó el estado de cartera que discriminaba los valores respecto de los cuales no se había pagado (…) El liquidador de la ESE (…) mediante Resolución (…) desestimó el recurso de reposición. Al motivar esta decisión, insistió en que el contrato (…) no existía al no haberse expedido un registro presupuestal de forma previa o concomitante a su suscripción. (…) Adicionalmente, manifestó que las partes incluyeron en la cláusula 36ª la facultad excepcional de caducidad, lo que implicaba que el contrato sí se sometía a la Ley 80 de 1993. (…) El contenido de la Resolución (…) expedida por el liquidador pone de relieve varios elementos importantes, a saber: (…) El objeto de dicho acto consistió en negar el reconocimiento de una acreencia reclamada por (…) que correspondía a los saldos pendientes de pago por la ejecución del contrato (…) El motivo determinante o, si se quiere, exclusivo de la expedición del acto administrativo fue que, a juicio del liquidador, el contrato (…) no se perfeccionó por no haberse expedido el registro presupuestal y, por tanto, este no era un título que soportara la acreencia reclamada por la aquí demandante
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 195
NOTA DE RELATORÍA: Sobre los elementos de existencia y validez de los actos administrativos, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 23 de abril de 2021, exp. 53909. C.J.R.S.M. y exp. 14935, C.P G.R.V..
PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / JUEZ ADMINISTRATIVO / FACULTADES DEL JUEZ ADMINISTRATIVO / NEGOCIO JURÍDICO / LIQUIDADOR / ENTIDAD PÚBLICA / ACREENCIAS LABORALES / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO
[P]or disposición del artículo 87 del CCA norma vigente para la época de presentación de la demanda, el juez del contrato...
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