Sentencia nº 76001233300020170035101 de Consejo de Estado (SCA SECCION SEGUNDA) del 27-07-2023
| Número de expediente | 76001233300020170035101 |
| Fecha de la decisión | 27 Julio 2023 |
| Tipo de proceso | AUTORIDADES NACIONALES - Ley 1437 Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Apelacion Sentencia |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023)
Radicación número: 76001-23-33-000-2017-00351-01 (5471-2019)
Actor: JUAN CARLOS ABADÍA CAMPO
Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación
Acción: Medio de Control de Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA
Temas: Control de convencionalidad a sanción de destitución e inhabilidad general por diez (10) años impuesta por la Procuraduría General de la Nación a servidor elegido democráticamente; ilegalidad por falta de competencia; sin restablecimiento del derecho
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 15 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1.1. La demanda1
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 CPACA, el ciudadano J.C.A.C., por conducto de apoderada judicial, solicitó que fuera declarada la nulidad de los siguientes actos administrativos:
-Fallo de primera instancia consignado en la Resolución de fecha 24 de febrero de 2015 proferida por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, mediante la cual impuso al demandante sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años.
-Fallo de segunda instancia consignado en la Resolución del 29 de septiembre de 2016 proferida por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, que confirmó en forma integral la sanción disciplinaria recurrida.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la Procuraduría General de la Nación pagar los perjuicios irrogados al actor, que cuantificó en $89.641.407 correspondientes a $20.696.000 por concepto de perjuicios materiales y $68.945.400 por concepto de perjuicios morales, dado el antecedente disciplinario en su contra que no solo le mancilló su buen nombre, sino que impidió el acceso a nuevos cargos públicos.
Los hechos que fundamentan las anteriores pretensiones se resumen en los siguientes:
El 25 de marzo de 2010 el departamento del Valle del Cauca y la Secretaría de Salud Departamental suscribieron con E.B.I.L.. el contrato de prestación de servicios de salud N° 365, proceso que estuvo precedido de las respectivas etapas precontractuales y que contó con los conceptos técnicos de las áreas jurídica y técnica de la contratante.
La Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, el 21 de noviembre de 2012, abrió indagación preliminar contra el actor en su condición de gobernador del departamento del Valle del Cauca y contra el secretario de salud y del secretario jurídico del departamento del Valle del Cauca, con ocasión de la queja interpuesta por el señor E.J.M.G. el 28 de noviembre de 2011.
El día 28 de octubre de 2013 se abrió investigación formal disciplinaria en contra de los tres disciplinados; el 18 de marzo de 2014 fue cerrada la etapa de investigación disciplinaria; el 29 de abril de 2014 se formuló auto de cargos y el 19 de junio de 2014 se decretaron y practicaron pruebas, entre ellas, pruebas testimoniales que se llevaron a cabo entre los meses de agosto y noviembre de 2014, mientras que otras pruebas fueron denegadas.
El 24 de noviembre de 2014, la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública ordenó dar traslado a las partes para alegatos de conclusión, al tiempo que citó al demandante para comparecer a fin de escucharlo en versión libre el 15 de diciembre de 2014.
El investigado señor Abadía Campo rindió versión libre el 18 de diciembre de 2014, en la cual solicitó la práctica de pruebas y aportó otras, además solicitó la nulidad de lo actuado por violación del debido proceso, pues se cerró el debate probatorio sin haberse practicado las pruebas solicitadas en la versión libre. La solicitud fue negada mediante auto del 26 de diciembre de 2014 que, además, negó la práctica de pruebas solicitadas por el disciplinado, decisión ésta contra la cual interpuso recurso de reposición el 15 de enero de 2015, que fue resuelto en forma negativa el día 21 de enero de dicha anualidad.
El 24 de febrero de 2015 la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública profirió fallo de primera instancia, mediante el cual sancionó al demandante con destitución e inhabilidad por el término de diez años, por encontrarlo responsable de la falta calificada como gravísima consignada en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 20022. El 29 de septiembre de 2016 los procuradores primero y segundo delegados conformaron la Sala Disciplinaria, en la que confirmaron el fallo de primera instancia.
Normas violadas y concepto de la violación:
La parte actora invocó como vulneradas por los fallos disciplinarios acusados las siguientes disposiciones normativas: artículo 209 de la Constitución Política; la Ley 734 de 2002 (no citó una norma en particular), artículo 137 y el numeral 4° del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011. También citó como transgredidas, sin mencionar una norma en específico, la Ley 1122 de 2007; el Decreto 4747 de 2007, las resoluciones N° 3047de 2008 y 416 de 2009, el Acuerdo N° 415 del CNSSS de 2009, los conceptos jurídicos del Ministerio de la Protección Social 299743 y 373653 ambos de 2009, 24995, 29943, 83857, 1733470, 224297, 232309, 232313, 232356, 232383 y 253613 todos de 2010, la Circular 066 de 2010 de la Superintendencia Nacional de Salud y la Ley 1438 de 2011. El concepto de violación lo desarrolló a través de los siguientes cargos:
(i) Irregularidad sustancial por aplicación indebida de la normativa relacionada con la forma de contratar los servicios adquiridos por el departamento del Valle a través del contrato cuestionado, por cuanto estaba sometido a una modalidad de contratación especial consignada en la Ley 1122 de 2007 y no en las leyes 80 de 1993 ni 1150 de 2007.
Advirtió que la Procuraduría no reprochó la fase de ejecución del contrato sino el proceso precontractual, cuyo objeto es la prestación de servicios de salud, que según la Ley 1150 de 2007 establece como una de las modalidades de contratación la selección abreviada para aquellos contratos en los que la prestación del contratista tiene que ver con este tipo de servicios, por tanto, esta misma legislación reconoce una modalidad especial de contratación en el ámbito de la salud.
Censuró que el operador disciplinario desconoció el principio de especialidad normativa, pues, en el caso concreto, la Ley 1122 de 2007 viene a ser la regla especial que, en su artículo 20, previó la forma como las entidades territoriales deben contratar los servicios de salud.
Adujo que la Ley 80 de 1993 no es norma principal como lo asumió el ente demandado, pues la Corte Constitucional al declarar la inexequibilidad del inciso 3° del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, consideró que la posibilidad de contratar con una red alternativa diferente a las Empresas Sociales del Estado es una excepción que el legislador previó en casos en que la oferta del servicio no exista o sea insuficiente, para lo cual en todo caso deberá estar condicionada a la exigencia, por parte de la entidad, del permiso previo del Ministerio de la Protección Social hoy Ministerio de Salud3.
Insistió que la actuación del sancionado se limitó a avalar los estudios efectuados por la Secretaría de Salud a la luz de la Ley 1122 de 2007 y de la propia Ley 100 de 1993, al considerar la viabilidad de la suscripción del contrato con la IPS contratada primero por la necesidad del servicio y, segundo, por tratarse de un contrato intuito persona, dada la calidad del contratista y porque se contaba con el permiso del respectivo Ministerio.
Esgrimió que de acuerdo con el documento CONPES 3186 del 31 de julio de 2002, existen 35 formas o regímenes excepcionales para contratar con el Estado y citó un precedente judicial que reconoce este tipo de regímenes, pero que la Procuraduría asumió que el demandante como ordenador del gasto, debió cumplir los requisitos de la Ley 1150 de 2007, cuando lo cierto es que esta legislación no era la aplicable.
(ii) Indebida valoración probatoria durante la actuación disciplinaria, por cuanto la prueba documental dejada de valorar demostraba la urgencia de la suscripción del contrato N° 365 del 25 de marzo de 2010, debido al sinnúmero de acciones de tutela interpuestas por personas de la población pobre no asegurada o no afiliada al Sistema de Salud del departamento; además de las pocas instituciones de salud que se encontraban habilitadas en el departamento del Valle del Cauca para realizar las cirugías bariátricas. Insistió...
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