La tipicidad en el derecho administrativo sancionador
| Autor | María Lourdes Ramírez Torrado |
| Cargo | Doctora en derecho administrativo, Universidad Carlos III de Madrid |
| Páginas | 37-50 |
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Este principio1se concreta en la exigencia de la predeterminación normativa2, (lex previa, lex scripta), de las conductas ilícitas y sus sanciones correspondientes que permitan predecir con suiciente grado de certeza (lex certa), las consecuencias de las acciones y omisiones de los administrados.
Así las cosas, la demanda de lex scripta corresponde a la frase acuñada de nulla poena sine lege scripta, que conlleva a que se rechace la aplicación de la costumbre como sustento del ejercicio del poder sancionador del Estado3. Costumbre entendida como la práctica generalizada que de acuerdo a unas características, referidas a la constancia y uniformidad, ha adquirido en el seno de una comunidad la fuerza de un precepto o norma obligatoria. Tal como lo anota Martín Mateo, la costumbre tendrá exclusivamente trascendencia normativa cuando es recogida por el legislador de forma clara y expresa.
En lo relativo con la exigencia de lex previa4este mandato implica que los individuos conozcan con anterioridad las conductas que se encuentran prohibidas por el ordenamiento jurídico; así como también las sanciones que se impondrán en
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caso de que su actuar u omisión encuadre dentro de una infracción administrativa. De modo tal, que se niega toda posibilidad a que alguien sea juzgado conforme a normas posteriores a la actuación que se le imputa. Claro está, siempre que la norma posterior no sea más favorable a la existente al momento de lesionar o poner en peligro el bien jurídico en cuestión5.
En lo que corresponde con lex certa, el injusto administrativo debe realizarse a través de conceptos jurídicos que permitan predecir, con suiciente grado de claridad6y de modo inequívoco7las conductas que constituyan una infracción y las penas o sanciones aplicables. En términos de la Corte la certeza se reiere con el hecho de que el texto sea "preciso, lo cual signiica que en él se incluya y determine con detalle, tanto la conducta como el castigo a imponer, de manera tal que no se presente duda sobre cuál es el hecho generador de reproche y cuál su respectiva sanción"8.
Para aclarar más el panorama en relación con la extensión o alcance de este concepto la Corte Constitucional ha establecido que la precisión del binomio infracción/ sanción implica que se encuentren establecidas cuestiones como: el tipo de culpa del infractor, es decir si es una conducta culposa o dolosa; la intensidad de la culpabilidad del agente, lo que se traduce en si la infracción se caliica como: leve, grave o gravísima o cualquier otra clasiicación que tenga el mismo in; y la correlativa sanción a la infracción a imponer9. Expresado lo anterior, el órgano constitucional no se opone al empleo de conceptos jurídicos indeterminados10, pero
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determinables11; o abiertos12, siempre que se pueda precisar, sin lugar a dudas, el alcance de la conducta reprochable y de la sanción correspondiente13. Aunque ello no a dmite la utilización de conceptos indeterminables14, o inconcretos15, imprecisos o difusos16, ya que estos entregarían la deinición del comportamiento prohibido a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que podrían valorar y sancionar libremente la conducta sin referentes normativos precisos17. Es muestra de ello el caso de las multas cuyos límites no aparecen con claridad en la ley o de igual manera las inhabilitaciones que no establecen límites de tiempo18.
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Una de las cuestiones que ocurre comúnmente en el derecho administrativo sancionador19es el uso ocurrente de las remisiones normativas para completar el binomio infracción sanción. Es altamente frecuente que el legislador recurra a esta igura, sin que con ello se vulnere el principio en cuestión.
De modo tal como lo expresa Rivera Temprano "sería deseable que la descripción de conductas (o tipiicación de infracciones) fuese hecha por la norma de manera precisa y autónoma, lo que resulta poco menos que imposible en el campo del Derecho Administrativo Sancionador"20. Ello, pues no existe legislativo alguno que se encuentre en capacidad de estudiar y elaborar toda la normativa general de un país, "por cuanto no hay Cámara que esté preparada para conocer con eicacia de toda la problemática necesitada de regulación en la sociedad contemporánea"21.
O como lo coloca de maniiesto Gomez Pavajeau "un legislador que pretenda señalar de manera exhaustiva las conductas prohibidas de las autoridades públicas de acuerdo con el apotegma antes mencionado con toda seguridad fracasará"22.
Consecuencia de este panorama se recurre a la tipiicación indirecta23que consiste en que la descripción del binomio punitivo no se realice en un solo apartado san-
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cionatorio de una norma, sino por el contrario se remite a otra parte de la misma
disposición normativa o, incluso, a otro texto legal24.
En el evento de las remisiones a la propia norma, nos enfrentamos a una forma de economía legislativa25, en la que el redactor de la norma opta por remitir al lector a otra sección del texto. En la mayoría de los casos se suele remitir al apartado que contempla lo correspondiente con las prohibiciones u obligaciones del administrado, o cualquier otra disposición que estime conveniente, para tipiicar una conducta.
En esta hipótesis no se presenta mayor inconveniente, pues la certeza, elemento inherente al principio de tipicidad se encuentra satisfecha siempre que los apartados a los que sean reenviados se encuentren redactados de forma que cumplan con las exigencias del postulado en cuestión. Es decir, la técnica remisoria no altera en sí la condición de certeza de la infracción y la sanción; si no será la redacción del binomio punitivo el que deberá satisfacer las exigencias derivadas del postulado.
Es todavía más común que la remisión no se haga al interior del mismo texto legal, sino que se produzca a otra norma: a otra ley, sea general o especial, o a un reglamento26para tipiicar una conducta. Pues de no permi-tirse esta posibilidad no solo se desconocería la potestad reglamentaria de que es LOZANO CUTANDA, Blanca. Derecho ambiental administrativo. Madrid: Dyhinson, 2007. p. 478.
Se comprende por reglamento: "toda disposición jurídica de carácter general dictada por la Administración pública y con valor subordinada a la ley. (...) Los reglamentos son la consecuencia de las competencias propias que el ordenamiento jurídico concede a la Administración. Los reglamentos son fuentes de Derecho para la Administración pero proceden de ella misma". (GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de derecho administrativo. Madrid: Tecnos, 2005, p. 272).
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titular la Administración27, sino que además se "encorsetaría a la Administración en muy estrechos límites para el ejercicio de la potestad sancionadora"28.
La remisión a otras normas para completar el injusto administrativo se puede presentar bien a manera de colaboración reglamentaria29, o con la inalidad de asegurar una tipiica-ción exhaustiva30para abarcar todas las formas de incumplimientos de una determinada normativa en un sector en concreto31. Teniendo ambos objetivos, como lo coloca de relieve García Manzano: "robustecer por vía reglamentaria el grado de certeza que rige la materia"32. O lo que es lo mismo "contribuir a la más correcta identiicación de las conductas a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes"33.
En este caso es posible que la exigencia derivada del principio de tipicidad se ponga en pe ligro, ya que la seguridad que se demanda podría no quedar cubierta, dependido todo del rigor con que se haya realizado la remisión. Esta situación implica que se examine caso por caso si se han respetado los límites establecidos por ley34, dado la subordinación del reglamento a la ley35.
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En este sentido, la Corte Constitucional ha venido demandando que en los eventos en que existan remisiones a normas reglamentarias dispuestas por las leyes queden en éstas precisados suicientemente los elementos esenciales de la conducta antijurídica36.
En cuanto está en juego la imposición de deberes y obligaciones a los ciudadanos o la limitación de sus a reconocidos por otras fuentes, el Reglamentos puede y eventualmente actuar, pero siempre en su función secundaria de complemento de la ley y en virtud de una habilitación especíica de ésta37.
Resultando, por ende, contrario al principio de tipicidad la renuncia que haga el legislador en favor de la Administración en que la habilite a crear ex novo infracciones y sanciones38.
La interdicción de la analogía resulta ser una expresión del principio de tipicidad, en virtud de que está interrelacionado con cada una de las garantías de la máxima en estudio.
La doctrina ha clasiicado la analogía atendiendo dos criterios principalmente, uno referido con el sitio a dónde se remite el razonamiento analógico, lo que se denomina: analogía legis y analogía juris39; y el otro criterio obedece al contenido mismo de la interpretación analógica. Con esto último nos referimos a analogía in malam partem y bonam parte.
Es la segunda clasiicación la que cobra mayor interés para este caso, ya que nos permite contestar el interrogante de si la relajación que sufren los principios en la órbita administrativa permite crear infracciones y sanciones analógicamente.
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De este modo, la analogía en bonam partem consiste en beneiciar al administrado, pues se aplica al caso no contemplado por la ley atenuantes, eximentes o causas de inimputabilidad40. Un ejemplo de ello, es la...
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