Transparencia pública: análisis de su evolución y aportes para el desarrollo del gobierno abierto/PUBLIC TRANSPARENCY: ANALYSIS OF ITS EVOLUTION AND CONTRIBUTION TO THE DEVELOPMENT OF OPEN GOVERNMENTS/TRANSPARENCIA PÚBLICA: ANÁLISE DE SUA EVOLUCÅO E CONTRIBUICÓES PARA O DESENVOLVIMENTO DO GOVERNO ABERTO/LA TRANSPARENCE PUBLIQUE : UNE ANALYSE DE SON ÉVOLUTION ET DES CONTRIBUTIONS AU DÉVELOPPEMENT D'UN GOUVERNEMENT OUVERT.
| Autor | Osorio-Sanabria, Mariutsi Alexandra |
| Cargo | Administraci |
Introducción
Gracias al desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), los países iniciaron un camino de acercamiento con la ciudadanía mediante el desarrollo del gobierno electrónico, e-gobierno o gobierno digital, con el sentido de favorecer el acceso a la información pública, sus trámites y sus servicios. Este puede ser entendido como un primer estadio en el proceso de utilización y aprovechamiento de las tecnologías por parte del sector público, pues con el paso de los años se ha convertido en una herramienta fundamental para promover gobiernos más eficientes, eficaces y transparentes (Naser & Ramírez-Alujas, 2014), lo cual ha dado paso al concepto de gobierno abierto (en adelante, GA).
Sobre su desarrollo, se han identificado tres ejes fundamentales: la transparencia pública (TP), la participación ciudadana y la colaboración. En el caso de la TP, en el mundo los procesos que buscan fortalecer y mejorar las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos a partir de procesos que se relacionan con este eje son de vieja data. Sandoval-Almazán (2015) refiere que en el siglo XVI en Suecia "los datos gubernamentales fueron hechos públicos como un derecho constitucional" (p. 204) y, en adelante, diferentes países han relacionado el concepto de TP con un derecho de los ciudadanos de conocer, saber e informarse sobre las decisiones públicas, y una obligación por parte del gobierno de evitar el secreto y elevados grados de discre-cionalidad en la toma de decisiones.
No obstante, el uso de las TIC ha dado paso a escenarios que proponen una novedosa forma de reorganizar y agrupar los fines del Estado en su relación con los ciudadanos; de allí la definición de los tres ejes antes mencionados, y la consolidación en el 2011 de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) (Open Government Partnership, 2019), en cuyo marco los países se comprometen a seguir sus lineamientos en el sentido de desarrollar políticas, estrategias y planes de acción tendientes; a traspasar las estructuras tradicionales del Estado, mediante la superación de un enfoque de comunicación en una sola vía--del Estado al ciudadano--, y a proponer uno que contemple la "apertura del Estado para construir en múltiples vías" (Concha & Naser, 2012, p. 7).
Es así como se viene nutriendo la discusión sobre el significado, naturaleza, alcance, características, elementos, entre otros aspectos, de cada uno de los tres ejes de GA, por lo que en el presente documento se consideró importante realizar un aporte con una revisión de la literatura existente sobre el primero de los ejes del GA, es decir, el de transparencia pública. Para ello, se propone analizar los estudios que hayan sido publicados entre el 2010 y el 2018, en la base de datos Scopus, con el objetivo de identificar cuáles son los enfoques más investigados, en cuál de ellos se han dado las principales contribuciones y cuáles son los principales impactos y retos que se han presentado con su implementación.
Con esto se espera aportar en la identificación de brechas en materia de investigación, lo que puede servir para contextualizar el planteamiento de trabajos futuros, especialmente para el entorno latinoamericano, con el fin de transformar el sector público mediante un adecuado sentido y comprensión sobre lo que significa TP como elemento fundamental de apertura y cuáles son los beneficios en esa renovada relación entre el Gobierno con los ciudadanos como fin principal del GA.
Marco conceptual
Gobierno abierto
El concepto de GA hace referencia a valores para repensar las administraciones y los gobiernos, sus procedimientos y sus creencias (Naser & Ramírez-Alujas, 2014). Para algunos países, esto implica profundas transformaciones que tocan los cimientos mismos de la democracia. De hecho, uno de los lemas usados por la AGA es "democracia más allá de las urnas" (OGP, 2019). Al ser el voto uno de los mecanismos propios de la democracia participativa, con el cual se espera otorgar legitimidad y confianza a la ciudadanía, y con ello "favorecer un mayor seguimiento y niveles de exigencia por parte de las poblaciones respecto al desempeño de los poderes públicos y sus servicios" (Chaves, 2013, p. 215), hoy no resulta ser un instrumento suficiente para sus fines. Por esta razón, se ha planteado la concepción de un nuevo modelo que demanda una democracia dialogante con la ciudadanía, con nuevas características; justamente es en este escenario donde el GA aporta al logro de estos fines, con el ánimo de recuperar y construir la confianza (Fundación Telefónica, 2013).
Estas características no son nuevas, en el sentido de que diferentes países cuentan en su tradición democrática con escenarios de diálogo entre el sector público y la ciudadanía para la toma de decisiones. Pero a estos esfuerzos individuales se suma un esfuerzo colectivo multilateral con la constitución de la AGA en el 2011. Ginsberg (2011) sostiene que fue Barak Obama quien, en el 2009, acuñó el término de gobierno abierto (GA), al incluirlo en el documento público titulado Memorando de Transparencia y Gobierno Abierto emitida que lleva el mismo nombre (Cucciniello et al., 2017). El objetivo era concentrar en él el conjunto de fines a los cuales están abocados los Estados para la consolidación de la democracia que el siglo XXI demanda y en la que la utilización de las TIC se constituye en una herramienta fundamental.
Así, el GA se entiende como un nuevo paradigma de gober-nanza derivado de la innovación pública (Naser & Ramírez-Alujas, 2014), un nuevo escenario donde la participación y la colaboración ciudadanas son fundamentales para fortalecer la gobernabilidad (Open Government Partnership, 2019), una renovada forma de pensar el Estado y, en tal sentido, determinar "cómo gobernar y [...] cuál es el rol que juegan el gobierno y los ciudadanos en la gestión pública y en sus resultados" (Oszlak, 2015, citado por Montero, 2017, p. 54).
Esta es una renovada manera de entender el rol de los actores de la sociedad, no solo del sector público, sino también de la ciudadanía; en tal sentido, la tecnología facilita un proceso con raíces profundas con base en la comunicación (Fung, 2013) entre funcionarios y ciudadanos, para una toma de decisiones basadas en lo que piensan estos últimos, a partir de sus necesidades y preferencias (Marjanovic & Cecez-Kecmanovic, 2017). El eje de la TP se refiere a la visión, es decir, al acceso abierto de información mediante la apertura y reutilización de datos públicos; por otra parte, el eje de la participación ciudadana se refiere a la voz, es decir, a la consulta y toma de decisiones; finalmente, el eje de la colaboración resalta la importancia del apoyo y aporte de los ciudadanos como parte activa en esas características que debe tener un CA (Gunawong, 2015).
Luego de esta presentación de las características y finalidades que diferentes autores han identificado como propias del CA, a continuación se presenta la definición aportada en la Carta Iberoamericana de Gobierno Abierto (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo [CLAD], 2016,) sobre CA:
Conjunto de mecanismos y estrategias que contribuye a la gobernanza pública y al buen gobierno, basado en los pilares de la transparencia, participación ciudadana, rendición de cuentas, colaboración e innovación, centrando e incluyendo a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, así como en la formulación e implementación de políticas públicas, para fortalecer la democracia, la legitimidad de la acción pública y el bienestar colectivo. (p. 5) Para finalizar la estructuración del concepto de CA, resulta pertinente mencionar que más recientemente sus fines se han hermanado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), dentro de los cuales el número 16--paz, justicia e instituciones sólidas--responde a "configurar un nuevo marco de gobernanza pública y una renovada arquitectura estatal que garantice [.] sociedades pacíficas e inclusivas" (Naser et al., 2017, p. 15).
Transparencia pública
Algunos autores consideran que desde la TP se han dado los primeros pasos para el establecimiento de un CA por su relación con el acceso a la información para facilitar la rendición de cuentas, y es gracias al eje de la TP que la comunidad puede ejercer control social, y participar en la toma de decisiones y en la formulación de políticas públicas (Ramírez-Alujas, 2012).
No obstante, la TP va mucho más allá del acceso a la información, aunque hace parte de sus bases, y justamente por ello es importante recordar que diferentes países décadas antes dan cuenta de la creación de normas que buscan asegurar el acceso a la información. Tal es el caso de la Ley sobre Libertad de Información (FOIA, por sus siglas en inglés), promulgada en Estados Unidos en 1966, en la que se establece por primera vez como un derecho "el acceso a los registros y a la información de las agencias federales" (Concha & Naser, 2012, p. 28); posteriormente, la Convención Americana sobre Derechos Humanos en 1969 estableció, en el artículo 13, el "derecho a la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones", y en adelante se considera en las normas internas de los países como derecho fundamental, a partir del cual la ciudadanía tiene el poder de conocer la gestión del Gobierno en cuanto al manejo de los recursos públicos; de esta manera, puede ejercer control respecto al abuso del poder y la lucha contra la corrupción, lo cual se asocia con el ideal de TP.
Más tarde, valiéndose de las TIC se llega al escenario de implementar sistemas de información que aseguren la in-teroperabilidad, la compatibilidad, la rapidez, el acceso y la seguridad de la información, entre otros (Concha & Naser, 2012). Aquí entra en juego un nuevo concepto al lado de la información: el dato, que adquirirá la forma de dato abierto, de lo cual es reflejo la creación de portales sobre datos abiertos de Gobierno (Patino et al., 2018). Así, se entenderá como datos abiertos aquellos que los...
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