Visión global sobre la actividad contractual de la administración
| Autor | Augusto Ramón Chávez Marín |
| Páginas | 5-35 |
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Capítulo 1
Visión global sobre la actividad contractual de la
administración
Introducción
La teoría general de los convenios de la administración se ubica formalmente
en el marco de la actividad contractual del Estado, por lo cual es necesario
presentar esta última, por lo menos en forma global. A ello se dedicará el
capítulo 1 de esta primera parte del trabajo. En él se observará inicialmente
un panorama de la actividad administrativa (1.1); se diferenciará en seguida
el acto administrativo del contrato administrativo (1.2); se revisarán algunas
de las doctrinas que niegan la existencia del contrato administrativo, espe-
cialmente la que propone la unilateralidad de ese género de actuación (1.3);
posteriormente se estudiará la relación del contrato con el denominado acto
administrativo complejo (1.4) y, nalmente, se examinará la teoría dual y la
tesis monista de los contratos de la administración (1.5).
1.1. La actividad administrativa y los mecanismos de actuación
de la administración
Para lograr la realización de los cometidos estatales, la administración
pública1 acude a diferentes medios, entre los cuales se destacan aquellos que
1 Con la expresión administración pública nos referimos a cualquier órgano del Estado que realice
funciones o actividades administrativas; es decir, aplicamos un punto de vista material, como lo hace
el artículo 1 del CCA y el artículo 2 de la Ley 489 de 1998. No es necesario para los efectos de esta
parte del trabajo entrar en la importante discusión sobre qué es la administración y qué es la función o
actividad administrativa. Para esa ilustración remitimos al lector a las obras de S G,
Jaime Orlando, Tratado de derecho administrativo, tomo I, Universidad Externado de Colombia, Bogotá,
2000, pp. 21-163; R R, Libardo, Derecho administrativo general y colombiano, Temis,
Bogotá, 2000, pp. 203-216; y M, Adolfo, Teoría general del derecho administrativo, Editora Nacional,
Buenos Aires, 1980, pp. 7-104.
Los convenios de la administración. Entre la gestión pública y la actividad contractual
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hacen relación a instrumentos de naturaleza jurídica, como son la producción
de actos administrativos y la celebración de contratos. También se destacan
los relacionados con recursos de naturaleza humana y económica, que tie-
nen que ver con los empleados del mismo Estado (función pública) y con los
bienes que este posee para la obtención de sus nes (patrimonio público).2
La actuación que se lleva a cabo mediante la expedición de actos admi-
nistrativos implica, generalmente, la expresión de la voluntad del Estado a
través de sus propios funcionarios, mientras que la celebración de contratos,
por regla general,3 involucra la colaboración de los particulares a través de
la prestación de servicios, el suministro de bienes o la ejecución de obras.
En el primer caso se está ante una actuación unilateral de la administración, en
cuyo desarrollo sólo interviene su voluntad; mientras que en el segundo esta-
mos frente al concurso de la voluntad del Estado y del particular, que implica
una actuación bilateral.
El procedimiento usual de actuación de la administración es aquel en el
cual ella toma decisiones unilaterales, mientras que el acto que caracteriza
las relaciones privadas es el contrato, esto es, el acuerdo de voluntades.4 No
obstante, las necesidades de la administración y el logro adecuado de los nes
del Estado han requerido la adopción del contrato, el cual se presenta como
un mecanismo válido para llevar a cabo su actuación y cuyo uso se hace cada
vez más frecuente.5
Pero si bien la actuación unilateral del Estado se desarrolla generalmen-
te a través de los denominados actos administrativos,6 también se presenta
2 V P, Jaime, Derecho administrativo, Temis, Bogotá, 1994, p. 180.
3 Por regla general, porque también ex iste una mo dalidad de los contrato s administra tivos o
estatales denominados convenios interadministrativos, en la cual el acuerdo se celebra entre dos enti-
dades públicas. De otra parte, también pueden celebrarse entre dos entidades estatales o públicas, como
se verá adelante, otros tipos de contratos estatales.
4 G T F, José Antonio, Los actos administrativos, Civitas, Madrid, 1991, p. 43.
5 D, Roberto, Renegociación y reconversión de los contratos públicos, Ciudad Argentina, Buenos
Aires, 1996, p. 7.
6 Es necesario distinguir el alcance de las expresiones acto administrativo y acto de la administración. El
primero corresponde a la decisión de la administración que actuando en ejercicio de funciones adminis-
trativas produce efectos jurídicos, es decir, a los actos de la administración de naturaleza administrativa.
Mientras que el segundo concepto hace relación a todos los actos emanados de la administración, no
solamente a los administrativos, sino incluso los actos de legislación (producidos por la administración en
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